從掠奪性開發(fā)到保護性利用：對美國區(qū)域規(guī)劃文件《大平原的未來》的重新審視

高國榮

摘?要：《大平原的未來》是1930年代中期美國政府出臺的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之一，是在大平原深陷困境、“新政”改革浪潮激蕩之際，在羅斯福總統(tǒng)和有關部門的大力推動下出臺的。該規(guī)劃將1930年代大平原的危機視為一場與自然因素有關、主要由不當生產方式和錯誤文化觀念所導致的人為災難，倡導通過國家干預化解危機，將生態(tài)治理作為恢復重建的根本手段，并從技術、政策和觀念等多個方面向各級政府和農業(yè)從業(yè)人員提出了諸多建議。盡管該規(guī)劃只是局部地得到貫徹落實，各方面的進展也不盡相同，但它卻體現(xiàn)了美國農地利用政策在1930年代前后從掠奪性開發(fā)到保護性利用的轉折性變化。

關鍵詞：《大平原的未來》;水土侵蝕;土地政策;土地公有化

1937年2月10日，富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)向美國國會提交了《大平原的未來》①（The?Future?of?the?Great?Plains）這一區(qū)域規(guī)劃文件，提出了大平原的社會經濟發(fā)展規(guī)劃和遠景目標。當時，位于美國中西部的大平原地區(qū)②深陷生態(tài)與社會困境，社會局勢動蕩不安。當悲觀情緒在大平原乃至全國彌漫之際，《大平原的未來》區(qū)域規(guī)劃的出臺給當?shù)乩Э嗟娜嗣駧砹讼Ｍ１M管如此，這份政府規(guī)劃在當時及后來卻不斷招致批評，其價值到目前還遠未為學界所認識。

迄今為止，美國學界對《大平原的未來》的研究還不充分。經濟學家斯塔奇（Elmer?Starch）指出，該規(guī)劃過于強調通過國家干預控制生產;不應以極端干旱的1930年代做參照來限制土地利用方式，大平原要通過科學管理“靈活生產”，多發(fā)展糧食種植。③地理學者吉爾伯特·懷特（Gilbert?F.White）曾參與《大平原的未來》的起草工作，在時隔約50年后他提到，《大平原的未來》對當?shù)乩Ь臣捌涑雎返姆治雠袛嗫傮w是準確的，但“它對技術發(fā)展的估計不足，而又高估了人們調整土地利用方式的變革意愿”。Gilbert?F.White，?“The?Future?of?the?Great?Plains?Revisited，”?Great?Plains?Quarterly，?Vol.6，?No.2?（Spring?1986），?p.92.吉爾伯特·懷特（1911—2006），美國知名地理學家，長期關注資源保護，“新政”時期曾在國家資源計劃委員會任職。盡管有關美國大平原或者西部農業(yè)發(fā)展的一些著述偶爾會提及《大平原的未來》，但往往持批評態(tài)度。環(huán)境史學家唐納德·沃斯特（Donald?Worster）認為，這一文件缺乏“創(chuàng)新精神”，勉強可以看到“新資源保護思想”的“影子”。Donald?Worster，?Dust?Bowl：?The?Southern?Plains?in?the?1930s，?New?York：?Oxford?University?Press，?1979，?p.6.農業(yè)史專家洛維特（Richard?Lowitt）認為：美國國會并沒有“充分響應”《大平原的未來》這一災區(qū)恢復與重建指南，“很多政策建議并沒有轉化為法律，只有一部分建議在非常有限的聯(lián)邦資助下被政府機構落實”。Richard?Lowitt，?The?New?Deal?in?the?West，?Bloomington：Indiana?University?Press，?1984，?p.46.農業(yè)史學者杰斯·吉爾伯特（Jess?Gilbert）認為，《大平原的未來》明確提出的許多建議，“只有少數(shù)得到了實施”。Jess?Gilbert，?Planning?Democracy：Agrarian?Intellectuals?and?the?Intended?New?Deal，?New?Haven：?Yale?University?Press，?2016，?p.98.總的來看，學界對《大平原的未來》這一規(guī)劃及其落實持批評態(tài)度。在筆者看來，這份規(guī)劃固然存在諸多不足，其落實也未必盡如人意，但它是體現(xiàn)美國農地利用政策在1930年代發(fā)生轉折的綱領性文件，其意義不容小覷。本文擬對該規(guī)劃的出臺背景、主要內容、落實情況加以初步探討。

一、出臺背景：窮則變

《大平原的未來》是1930年代中期美國政府出臺的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之一，是在大平原深陷困境、“新政”改革浪潮激蕩之際，在羅斯福總統(tǒng)和有關部門的大力推動下出臺的災區(qū)重建與振興規(guī)劃。

（一）深陷困境的大平原

1930年代，大平原成為美國受災最為嚴重的地區(qū)。大平原位于美國中西部，氣候干旱，同時又是美國的重要牧區(qū)和糧食主產區(qū)。從1931年開始，大平原連續(xù)數(shù)年遭遇罕見的嚴重干旱，不少地方的降雨量較1930年減少了50%甚至75%。Paul?Bonnifield，?The?Dust?Bowl：Men，?Dirt，?and?Depression，?Albuquerque，?Co.：University?of?New?Mexico?Press，?1979，?p.80.土地大面積沙化，沙塵暴天氣頻繁出現(xiàn)。根據(jù)俄克拉荷馬農技學院的氣象統(tǒng)計，在1933—1937年間，學院所在的古德韋爾城每年出現(xiàn)的沙塵暴天氣平均超過70次，1937年甚至達到了134次。Paul?Bonnifield，?The?Dust?Bowl：Men，?Dirt，?and?Depression，?p.71.

由于嚴重的土壤侵蝕，大平原深陷經濟困境，成為1930年代全美最貧困的地區(qū)。土壤侵蝕導致表土中的豐富有機質和養(yǎng)分大量流失，農業(yè)生產的基礎受到破壞。農民收入銳減，土地價值也出現(xiàn)了明顯下降。比如，堪薩斯州西南部哈斯克爾縣的小麥總產量，如果以1930年為基數(shù)，則1932年不到1930年的20%，1933年為1930年的5.2%，1934年為23%，1935年為11%。農業(yè)生產的斷崖式下跌可見一斑。該縣農業(yè)總收入也出現(xiàn)了驚人下降。同樣以1930年為基數(shù)，1932年的農業(yè)收入僅為1930年的23.4%，減少了七成以上，而在1933—1937年間，農業(yè)收入雖然略有回升，但即使收入最好的1935年，也不到1930年的四成。Donald?Worster，?Dust?Bowl：The?Southern?Plains?in?the?1930s，?p.151.農業(yè)收入的驟減導致土地價格的普遍下降。堪薩斯州西南部哈斯克爾縣每英畝土地的價格，1930年為38美元，1935年和1940年分別為23美元和18美元，較1930年分別下降了39.5%和52.6%。Pamela?RineyKehrberg，?Rooted?in?Dust：?Surviving?Drought?and?Depression?in?Southwestern?Kansas，?Lawrence：?University?Press?of?Kansas，?1994，?p.195.

由于土地沙化和收入銳減，大平原地區(qū)貧困人口增加，大量農場破產。1933年，抵押農場喪失贖回權的比例，全國平均為38.9‰，而大平原地區(qū)為44.2‰，在南達科他州達到78.0‰，在北達科他州為63.3‰。由于普遍深陷貧困，大平原接受聯(lián)邦救濟的農民比例也遠遠超過全國平均水平。從1933—1934財政年度到1934—1935財政年度，全國領取救濟的人口占總人口的比例，從11.3%增加到15.3%，增幅為4%。在同一時期，大平原領取救濟人口的增幅，在新墨西哥州為19.2%，在南達科他州為17.6%，在俄克拉荷馬州為11.3%，在北達科他州為10.9%。在1934年和1935年，該區(qū)域接受的聯(lián)邦抗旱貸款占全國總額度的80%，在1936年更是達到了88%。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.55，58.《達拉斯農業(yè)新聞》對此揶揄道：“大平原曾經是鹿、野牛和羚羊的家園，現(xiàn)在則變成了塵暴和公共工程振興局的家鄉(xiāng)。”

[美]唐納德·沃斯特著，侯文蕙譯：《塵暴：1930年代美國的南部大平原》，三聯(lián)書店2003年版，第39頁。

（二）激蕩的“新政”改革浪潮

《大平原的未來》作為1930年代美國中西部區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是在“新政”時期激蕩的改革浪潮中問世的。面對空前嚴重的大危機，羅斯福政府大量吸收知識精英參政。塞繆爾·羅森曼（Samuel?Rosenman）、雷蒙德·莫利（Raymond?Moley）、雷克斯福德·特格維爾（Rexford?Tugwell）等進步改革派知識分子成為羅斯福總統(tǒng)智囊團的核心成員。他們主張實行廣泛的國家干預，倡導國家在促進經濟恢復和增長方面發(fā)揮積極作用。William?E.Leuchtenburg，?Franklin?D.Roosevelt?and?the?New?Deal?1932-1940，?New?York：?Harper?&?Row，?1963，?p.85;[美]塞繆爾·埃利奧特·莫里森、亨利·斯蒂爾·康馬杰、威廉·愛德華·洛伊希滕堡著，南開大學歷史系美國史研究室譯，紀琨校：《美利堅共和國的成長》下卷，天津人民出版社1991年版，第619頁。面對史無前例的社會經濟危機，在進步知識分子和廣大民眾的推動下，羅斯福政府在社會經濟領域實行了大刀闊斧的改革。羅斯福“新政”空前強化了政府的經濟和社會職能，使政府從資本主義的“守夜人”轉變成為國民經濟全方位的干預者。

在1936年之前，羅斯福政府已經采取了諸多緊急措施，以幫助農民走出困境。1933年，政府緊急出臺了農業(yè)調整項目，通過計劃經濟和生產控制達到提高農產品價格和農民收入的目的。在實施該項目的過程中，水土保持逐漸成為美國政府緩解農村社會生態(tài)危機的重要手段。羅斯福政府還成立了民間資源保護隊，通過以工代賑的方式，鼓勵城市失業(yè)青年到農村參與保土護林等工作。此外，農業(yè)區(qū)劃、退耕還林還草、生態(tài)移民等臨時性應急措施也在一些地區(qū)開始實施。總之，政府和社會各界都在積極嘗試各種可能緩解農村危機的措施，并力圖將一些行之有效的臨時應急措施確定為促進農村繁榮發(fā)展的固定手段。在1935年前后，農村的形勢得到一定程度的緩解，如何實現(xiàn)災區(qū)的長治久安、促進農村的繁榮穩(wěn)定隨之提上了政府議程。在此期間，包括大平原在內的農村地區(qū)的困境受到了羅斯福政府的高度關注。

（三）政府規(guī)劃備受重視

在羅斯福“新政”時期，政府規(guī)劃在美國歷史上首次被聯(lián)邦當局所重視并被廣泛應用。政府規(guī)劃甚至被提到與立法、行政、司法并列的“政府第四權力”（the?fourth?power?of?government）Bernard?Sternsher，?Rexford?Tugwell?and?the?New?Deal，?New?Brunswick：?Rutgers?University?Press，?1964，?p.102.的高度，頂層設計受到高度重視。在“新政”初期，聯(lián)邦政府大力開展公共工程建設，實行以工代賑的緊急救濟政策。聯(lián)邦政府為此還成立了公共工程管理局。在當時，內政部墾務局、農業(yè)部水土保持局、國防部陸軍工程兵團等聯(lián)邦機構為申請經費，都向公共工程管理局提出了諸多工程建設計劃。但這些計劃往往互不關聯(lián)，缺乏長遠的整體規(guī)劃。為了提高決策的科學性，統(tǒng)籌協(xié)調眾多公共工程，公共工程管理局依據(jù)《工業(yè)復興法》的相關規(guī)定，在1933年7月設立了國家規(guī)劃理事會。該機構致力于“公共工程規(guī)劃和設計;推動制定城市、州和區(qū)域規(guī)劃;協(xié)調聯(lián)邦規(guī)劃行動;開展科學研究”等四方面的工作。在此后數(shù)年間，該機構幾度更名，該機構在“新政”期間數(shù)次更名，依次為：國家規(guī)劃理事會（National?Planning?Board，1933年7月20日—1934年6月30日）、國家資源理事會（National?Resources?Board，1934年7月1日—1935年6月7日）、國家資源委員會（National?Resources?Committee，1935年6月8日—1939年6月30日）、國家資源規(guī)劃委員會（National?Resources?Planning?Board，1939年7月1日—1943年8月31日）。并改組成為由羅斯福總統(tǒng)直接領導的國家資源委員會，負責規(guī)劃制訂和統(tǒng)籌協(xié)調兩類工作。這是美國歷史上首次成立聯(lián)邦規(guī)劃機構。在1933—1943年間，該機構提交的總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃共計約370種，Marion?Clawson，?New?Deal?Planning：?The?National?Resources?Planning?Board，?Baltimore：?Johns?Hopkins?University?Press，?1981，?p.346.其中不少規(guī)劃的主題就是自然資源利用。為加強規(guī)劃工作，內政部還新設了密西西比河流域委員會。在“新政”時期，國家資源委員會、農業(yè)部農業(yè)經濟局就全國大范圍的自然資源利用與保護都提出過一些總體規(guī)劃。

在1930年代中期以前，聯(lián)邦政府多部門的報告對大平原的困境及出路已經有所討論。針對大平原1934年的嚴重旱災，國家資源委員會在當年指出，要避免過去的錯誤重演，就需要有“正確統(tǒng)一的指導”，要對“已有的各種信息建檔整理，制定進一步調研的統(tǒng)一計劃，運用已有知識在水土資源利用存在共同風險的那些區(qū)域，制定全面保護方案”;Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.87.“需要專門機構即刻關注旱災風險，并迅速采取行動防范風險。否則，在下一次嚴重旱災發(fā)生時，很多地區(qū)還會像現(xiàn)在一樣措手不及，還需要大規(guī)模賑災，還會匆匆使用有缺陷的水利工程措施”。U.S.National?Resources?Board，?Report，?Washington，D.C.：?U.S.Government?Printing?Office，?1934，?pp.323-324.轉引自Gilbert?F.White，?“The?Future?of?the?Great?Plains?Revisited，”p.87.

除國家資源理事會外，密西西比河流域委員會也非常重視對大平原的調研與規(guī)劃。密西西比河流域委員會成立于1933年，隸屬于內政部，由工程專家莫里斯·庫克（Morris?L.Cooke）領導，負責對包括大平原在內的占美國國土面積2/3的整個密西西比河流域進行調研規(guī)劃。密西西比河流域委員會在1934年指出，大平原北部干旱區(qū)還需要“繼續(xù)作為試驗區(qū)”，要經過不斷試驗“尋找恰當?shù)霓r業(yè)經營模式”。Public?Works?Administration，?Report?of?the?Mississippi?Valley?Committee，?Washington，D.C.：?U.S.Government?Printing?Office，?1934，p.177.轉引自Gilbert?F.White，?“The?Future?of?the?Great?Plains?Revisited，”?p.87.該委員會在1936年提交的報告中指出，水土侵蝕在整個密西西比河流域都非常嚴重，在不同區(qū)域則表現(xiàn)為土地沙化和洪災;中下游的洪災與上游的水土侵蝕直接相關;要摒棄分歧，不計代價，通過科學規(guī)劃、協(xié)調合作、迅速行動，打贏水土資源保衛(wèi)戰(zhàn);要全面推進流域綜合治理，將“防洪、航運、灌溉、水電開發(fā)、植樹造林、土壤保護等各個工程”Edgar?B.Nixon，?ed.，?Franklin?D.Roosevelt?and?Conservation，?Vol.1，?New?York：?Arno?Press?Inc.，?1972，?p.240.結合起來。這些報告成為大平原委員會編制區(qū)域規(guī)劃的重要參考。

（四）羅斯福總統(tǒng)的大力推動

《大平原的未來》這一區(qū)域長遠發(fā)展規(guī)劃的出臺，與羅斯福總統(tǒng)的推動也有直接關系。羅斯福總統(tǒng)非常重視農業(yè)規(guī)劃。1932年9月14日，羅斯福作為總統(tǒng)候選人在堪薩斯州首府托皮卡（Topeka）發(fā)表的競選演說專門闡述農業(yè)問題。他指出，不能像胡佛政府那樣總是依賴各種“互不聯(lián)系”“支離破碎”的臨時救濟，“美國必須要有對農業(yè)的全國規(guī)劃”，全國規(guī)劃必須“統(tǒng)一”“在管理上有連續(xù)性”“重點是治本而不是治標”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.1，?Samuel?I.Rosenman，?ed.，?New?York：?Random?House，1938，?p.693.羅斯福當選總統(tǒng)后，積極推動自然資源合理利用及規(guī)劃的相關工作。他在1934年6月初提到，“要向國會提交關于水土資源開發(fā)和利用的長期合理規(guī)劃”。Edgar?B.Nixon，?ed.，?Franklin?D.Roosevelt?and?Conservation，?Vol.1，?p.315.為了制定水土等自然資源合理利用的公共政策，羅斯福總統(tǒng)在1934年6月30日通過行政命令建立了國家資源理事會，責令其在1934年12月1日之前向總統(tǒng)提交水土資源利用規(guī)劃報告，就“各級政府項目的協(xié)調配合、職責分工和經費分擔”提出建議。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.3，?p.335.1935年1月24日，羅斯福總統(tǒng)在將國家資源理事會的報告提交給國會時指出：“在美國歷史上，我們第一次對自然資源及相關問題進行普查，聯(lián)邦政府各規(guī)劃機構第一次集思廣益，就未來獻計獻策”，F(xiàn)ranklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.4，?p.60.“要建立常設的國家自然資源委員會，每年向總統(tǒng)和國會提交國家計劃中的優(yōu)先項目”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.4，?p.61.

羅斯福總統(tǒng)在1936年對大平原尤其關注。為應對嚴重災情，同時為“配合選舉年的政治需要”，Jean?Christie，?“New?Deal?Resources?Planning：?The?Proposals?of?Morris?L.Cooke，”Agricultural?History，?Vol.53，?No.3?（July?1979），?p.601.他于1936年7月22日組建了以農村電氣化局局長莫里斯·庫克（Morris?L.Cooke）為首的大平原干旱地區(qū)委員會。這個跨部門的機構負責協(xié)調和改進各政府機構的救災行動。該委員會的當務之急是尋找對“大平原地區(qū)自然資源最有效的利用方式”，尤其是對克服大平原困境的“切實可行的措施”進行初步研究，以便為8月在大平原召開的會議提供參考。8月26日至9月5日，羅斯福總統(tǒng)還深入災區(qū)進行了為期10天的實地調研，期間數(shù)次召開座談會，廣泛聽取各方建議，詳細了解災情，并對災區(qū)恢復重建予以指導。在8月27日路過北達科他州的俾斯麥（Bismark）小鎮(zhèn)時，羅斯福收到了《美國大平原干旱地區(qū)委員會報告》。這份17頁的報告大體可被視為大平原未來發(fā)展規(guī)劃綱要。報告認為，在應急救濟之外，大平原還將“長期面臨調整和重組的問題”;Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.5，?p.301.要制定著眼于“遏制侵蝕、有效利用水資源”Edgar?B.Nixon，?ed.，?Franklin?D.Roosevelt?and?Conservation，?Vol.1，?p.557.的長期規(guī)劃，需要從工程建設、保護性農作、信貸和農業(yè)政策四個方面著手，促進產業(yè)結構由農業(yè)到牧業(yè)轉型;這些調整“非農場主個人所能左右，需要各級政府合作”，聯(lián)邦政府要“發(fā)揮主導作用”;要“建立一個跨部門的專門委員會，協(xié)調和落實相關建議措施”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.5，?p.305.該委員會表示在必要的情況下還可提供更多信息。

9月6日，羅斯福在談到大平原地區(qū)旱情與救災工作時指出：當務之急是幫助災區(qū)安全過冬，而根本之道則是做好災區(qū)經濟社會發(fā)展長期規(guī)劃;各級政府要相互合作，緊緊依靠地方機構和民眾來做好重建規(guī)劃與實施工作。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.5，?p.331-335.

9月17日，羅斯福總統(tǒng)任命了一個新的由庫克領導的大平原委員會，要求該委員會在年底之前詳盡提出“有效利用大平原地區(qū)各種自然資源”的長遠總體規(guī)劃，期望其“提出一些立法建議”。Warren?R.Bailey，?“The?Great?Plains?in?Retrospect?with?a?View?to?the?Future，”?Journal?of?Farm?Economics，?Vol.45，?No.5（Dec.1963），?p.1095.委員會主席由農村電氣化局局長庫克擔任，主要起草者是農業(yè)部農業(yè)經濟局的劉易斯·格雷（Lewis?Gray），其他成員還包括國家資源委員會水資源處、水土保持局、公共工程振興局、墾務局、陸軍工程兵團、農村電氣化局等部門的負責人。在羅斯福總統(tǒng)的指示下，大平原委員會的規(guī)劃起草工作得到了包括鄉(xiāng)村振興局、水土保持局、公共工程振興局、農場信用管理局、大平原各州規(guī)劃委員會、農民組織等在內的眾多機構的鼎力支持，Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.132.這些機構不僅提供各種信息，甚至還承擔了部分調研任務。正是由于各機構之間的高效合作，大平原委員會得以在短短三個多月內按要求于1936年12月29日將規(guī)劃報告《大平原的未來》提交給羅斯福總統(tǒng)。在經過羅斯福總統(tǒng)、內政部部長伊克斯等人審閱之后，羅斯福總統(tǒng)于1937年2月10日將《大平原的未來》提交給國會。

二、對困境的定性：人為災害

《大平原的未來》由正文、20個備忘錄及附錄組成，共194頁，其中正文為89頁。正文分為三部分：第一部分“區(qū)域總體自然特征”介紹了大平原地區(qū)的自然環(huán)境;第二部分“水土資源的開發(fā)和濫用”闡明了大平原的深度困境及其原因;第三部分“調整與發(fā)展規(guī)劃”則就各級政府應采取的對策給出建議。從報告的內容來看，正文前兩部分分別從自然和社會兩方面解釋了大平原面臨的困境，而正文第三部分則從政府干預的角度提出了災區(qū)重建的方略。該規(guī)劃旗幟鮮明地指出，1930年代大平原的土地沙化及經濟衰敗雖然與自然因素有關，但主要是一場人為災難。

（一）相對脆弱的生態(tài)環(huán)境

《大平原的未來》第一部分從氣候、水資源、土壤、植被等方面概述了該區(qū)域并不適合開墾的自然條件：

1.氣候干旱。大平原大多數(shù)地區(qū)屬于溫帶大陸性氣候，干旱少雨。該區(qū)域年均降水量約為500毫米，從東向西遞減。降雨的季節(jié)與年度分配極不均勻，而且存在干旱周期和正常降雨周期的循環(huán)，即連續(xù)數(shù)年降水較多，接下來又是連續(xù)數(shù)年干旱，但持續(xù)干旱與正常降雨的循環(huán)周期也不穩(wěn)定。大風天氣的出現(xiàn)頻率和風力強度在全國僅次于濱海地區(qū)。大風與驕陽，使這里成為全國蒸發(fā)量最大的地區(qū)。大平原南部年均蒸發(fā)量達1500毫米，而北部常常超過900毫米，使得該地區(qū)的蒸發(fā)量大于降雨量。

2.水資源匱乏。報告指出，“水資源匱乏是大平原最明顯的特征”。該地區(qū)以季節(jié)性河流居多，而常年不斷流的只有發(fā)源于落基山脈、向東南匯入密西西比河的密蘇里河、阿肯色河等少數(shù)河流。大多數(shù)河流只有通過修建截流儲水設施、降低河流鹽分含量，才有可能發(fā)展灌溉。盡管有淺層和深層地下水，但大規(guī)模新修水利設施在現(xiàn)有條件下“并不可行”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.33.

3.沙質土壤。大平原土壤類型多樣，“總體不適合大范圍采用單一的土地利用方式”。表土雖然肥沃，但含沙質較多，在植被遭到破壞后，土壤易被侵蝕。

4.草地生態(tài)系統(tǒng)。經過長期的自然演化，大平原成為典型的草地生態(tài)系統(tǒng)，從東向西依次分為高草區(qū)（tall?grass?prairie）、混生草原區(qū)（mixed?prairie）和低草區(qū)（short?grass?prairie）。野牛作為該區(qū)域最典型的大型食草動物，在白人到來之前，可能多達數(shù)千萬頭。在漫長的歲月中，迄至19世紀中葉，世代生活在大平原的很多部落靠獵捕野牛為生，與自然能夠和諧相處，沒有出現(xiàn)過大范圍的嚴重土地沙化。

大平原委員會通過一幅題為“前世”的插圖Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.15.來表現(xiàn)白人到來之前的世界。在漫長的時期內，大平原是生機勃勃的草原天堂和印第安人的美好家園。經過長期演化，大平原形成了草地生態(tài)系統(tǒng)。這幅配有文字說明的插圖表明，這里的自然條件并不適宜農業(yè)發(fā)展，草地植被作為保持該系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎，一旦遭受嚴重破壞，將使該系統(tǒng)受到毀滅性摧殘，并會導致劇烈動蕩。

（二）濫用土地導致的災難

在大平原委員會看來，1930年代大平原嚴重的生態(tài)和社會災難，雖然與持續(xù)亢旱有關，但主要還是人為造成的惡果。大平原委員會主要從生產方式和文化觀念兩方面揭示了濫用土地的原因。

在1936年8月遞交給羅斯福的大平原重建綱要中，大平原干旱地區(qū)委員會明確提到：“大平原當前的困境主要可以歸咎為，我們企圖把總體上只適合濕潤地區(qū)、而不適合大平原的農業(yè)生產模式強加到這一地區(qū)。”Report?of?the?Great?Plains?Drought?Area?Committee，?Washington，?D.C.：?Government?Printing?Office，?1936，?p.4.?實際上，這一觀點來自羅斯福本人。在組建大平原干旱委員會時，他就災害何以形成提出了指導意見：“來自美國濕潤地區(qū)的定居和開發(fā)方式，也許并不特別適合這個雨水稀少的地區(qū)。”Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.132.?也就是說，由牧轉農這一生產方式的變化，是導致大平原災難的根本原因。簡單地照搬適合東部地區(qū)的農耕方式，在干旱的西部產生了災難性后果。大平原委員會接受了羅斯福總統(tǒng)的這一觀點，并予以闡發(fā)。委員會著重分析了土地制度所導致的不當土地利用方式及其后果，指出“大平原的農業(yè)開發(fā)史對當前的土地利用模式產生了重要影響，現(xiàn)今的許多問題根源于1860年代以來的經濟因素、流行觀念和公共政策”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.40.在分析土地利用方式轉變的原因時，委員會提到了市場需求、鐵路修建、農業(yè)機械化等推動因素，尤其強調土地政策的缺陷及其在土地利用方面引發(fā)的惡果。在土地制度方面，“不在地所有權”不在地所有權（absentee?Ownership），指大量土地為非本地居民所擁有。“土地經營規(guī)模偏小”“土地租佃廣泛存在”“土地使用權頻繁變更”“分成租佃制”等都加劇了土地利用中的投機行為。“超載過牧”“農耕向非宜農地帶擴張”“水土資源互不關聯(lián)的開發(fā)”“單一種植”等不當行為盛行。在整個大平原地區(qū)，非宜農土地被開墾、宜農土地被不當利用的現(xiàn)象司空見慣。濫用土地導致“土壤侵蝕”“牧場退化”和“水資源浪費”，也帶來嚴重的社會經濟后果：“農場收入低下而且極不穩(wěn)定”“抵押農場喪失贖回權”“高度依賴政府救濟”“地方財政捉襟見肘”“農村貧困”“人口外流”和“社區(qū)困境重重”Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.45-48，49-60.等。

尤其難能可貴的是，大平原委員會還探討了大平原地區(qū)土地濫用的深層次文化根源。在大平原委員會看來，對大平原自然資源的濫用與破壞，與白人移民對這個區(qū)域的自然環(huán)境“缺乏了解”有關，但主要是根深蒂固、似是而非的思想觀念在作祟。這些錯誤的思想觀念包括：“征服自然”“自然資源永不枯竭”“慣常的做法是最好的”“有利于個人的必然就有利于社會”“個人有權任意支配自己的財產”“市場將無限擴大”“自由競爭將使工農業(yè)協(xié)調發(fā)展”“土地價值將不斷上升”“租佃是獲得所有權的必由之路”“工廠式（企業(yè)化）農業(yè)總的來說是好的”“依賴個人進行自主調節(jié)”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.63-67.受這些錯誤思想觀念的影響，人們夸大了自身改造自然的能力，常常無視自然條件的限制，追求最大化生產;對自然發(fā)出的災害警告無動于衷，不及時對生產結構加以調整，為追求短期個人利益而不惜冒險。盲目擴大生產不僅導致農產品嚴重過剩，而且造成了對土地資源的巨大破壞，從而使大平原在1930年代陷入了嚴重的生態(tài)和社會危機。

《大平原的未來》用一幅題為“今生”的插圖Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.17.來表現(xiàn)該區(qū)域在1930年代的窘境。伴隨著白人對土著居民和自然的征服，草地生態(tài)系統(tǒng)變成農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。對自然隨心所欲的改造使大平原成為滿目瘡痍的不毛之地。該插圖傳遞的信息非常明確，即塵暴重災區(qū)是人為災難所造成的，白人的征服最終也使其自身深受其害。

三、振興方略：標本兼治

在對塵暴重災區(qū)這一人為災害的原因進行深入分析之后，大平原委員會提出了大平原重建的方略。在大平原委員會看來，這場災難說到底是個人主義惡性膨脹和自由放任市場經濟的必然產物，是個人利益凌駕于公共利益、短期利益優(yōu)先于長遠利益的必然結果。因此，這場災難不可能通過個人和市場自主調節(jié)來解決，而只有通過國家干預才有望化解。大平原委員會指出，包括政府和農民在內的多個群體對目前的困境均難辭其咎，且深受影響，因此都有責任采取一些必要的行動。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.6，?p.73.各方只有著眼于長遠利益和公共利益，積極協(xié)調配合，實施調節(jié)與發(fā)展計劃，才可能使災區(qū)走出困境，實現(xiàn)大平原的穩(wěn)定發(fā)展。《大平原的未來》根據(jù)因地制宜發(fā)展農業(yè)生產的原則，分別對各級政府需要采取的行動及農業(yè)經營應有的一些調整提出了諸多建議。這些建議旨在促進土地的合理利用，大體可以概括為三大政策與三大配套措施。

其一，未分配的國有土地全部轉變?yōu)閲心翀觥＿@一政策是通過《泰勒放牧法》所確立的，實際上意味著《宅地法》的終結。1862年，美國政府頒布《宅地法》，開始為前往西部的移民免費提供土地。《宅地法》的實施，有力地促進了西部開發(fā)，但它在干旱地帶也造成了嚴重的生態(tài)與社會問題。由于西部公共牧場的超載過牧和嚴重沙化，美國政府在1934年6月26日通過了《泰勒放牧法》，將西部8000萬英畝未開發(fā)土地全部收歸國有，由內政部管理，永久禁止開墾，只允許在政府監(jiān)管下進行放牧。這些土地涉及美國西部13個州，其中包括科羅拉多、蒙大拿、新墨西哥、懷俄明、南達科他、北達科他6個大平原州。該法案在1936年經修訂，將收歸公地面積擴大到1.42億英畝。參見?Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.3，?p.309.美國內政部主要依據(jù)山川等邊界將這些未分配土地劃分為數(shù)十個國有牧區(qū)，并通過簽發(fā)放牧許可證將牧場出租給當?shù)啬撩袷褂谩榱耸箛心翀龅玫胶侠砝门c恰當保護，保持畜牧業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，《泰勒放牧法》對國有牧場的使用與管理進行了嚴格規(guī)定：在土地用途上只能用于放牧，除非能證明其更適合墾種，否則不得改變土地用途;在牧場出租之前，要對牧場的承載力、承租牧戶的牧場及以牲口為主的資產情況進行廣泛深入地調查;在租戶選擇方面，在國有牧區(qū)及其周圍擁有較大規(guī)模的牧場且以牧業(yè)為生的當?shù)啬撩瘢梢詢?yōu)先租用公共牧場;在牧場租用方面，通過向租戶頒發(fā)放牧許可證，對相應季節(jié)可以放牧的牲口種類及其數(shù)量加以限定;在租金收取及使用方面，要服務于國有牧場可持續(xù)利用這一目標，租金低于市場價，在當時，國有牧區(qū)按1906年林業(yè)局所屬林區(qū)草場制定收費標準，即每頭牛和每只羊每月分別收取5美分和1美分。該收費標準僅為市場價的1/3。參見Richard?N.L.Andrews，?Managing?the?Environment，?Managing?Ourselves：?A?History?of?American?Environmental?Policy，?New?Haven：?Yale?University?Press，?2006，?p.172.租金收入的50%返回牧區(qū)所在州，其中25%用于牧場的維護和改善。作為國有牧場的主要管理機構，內政部要切實履行保護和改進公共牧場的職責，牧區(qū)所在的州與地方也參與管理。

其二，生態(tài)脆弱地帶邊際土地的購買與退耕還牧。在“新政”時期，聯(lián)邦政府啟動了“土地利用項目”，在生態(tài)脆弱地帶購買邊際土地。根據(jù)1933年《工業(yè)復興法》和1935年《緊急救濟撥款法》，緊急救濟款可用于在生態(tài)脆弱的農村貧困地區(qū)購買邊際土地。“邊際土地”是20世紀二三十年代由美國農業(yè)經濟學家提出的一個經濟學概念，通常指土地出產收益僅能夠甚至不足以抵償相關支出的土地。G.M.Peterson?and?J.K.Galbraith，?“The?Concept?of?Marginal?Land，”?Journal?of?Farm?Economics，?Vol.14，?No.2?（Apr.1932），?pp.295-310.?對邊際土地的利用，不僅在經濟上不合算，而且常常導致巨大的生態(tài)破壞，對公共利益造成嚴重損害。在大平原地區(qū)，邊際土地主要是指牧區(qū)非宜農土地。為了逆轉因濫墾草原造成的貧困和土地沙化，大平原委員會建議聯(lián)邦政府“應該繼續(xù)執(zhí)行購買美國西部和干旱牧區(qū)周圍那些零星農場及其他最適合放牧的土地的國家政策”，Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.72.收購土地共計“2400萬英畝”。這些土地“由國家所有，將在聯(lián)邦有關機構的監(jiān)管下出租使用，只能用于放牧”。聯(lián)邦政府在牧區(qū)繼續(xù)收購不宜耕作的土地的同時，又對邊際土地的收購與使用實施嚴格限制：在地域上，土地收購限于大平原西部和干旱牧區(qū);在數(shù)量上，每年收購不超過“600萬英畝”;在地塊選擇上，只能收購牧區(qū)零星的農場及其他只適合放牧的私人土地，優(yōu)先購買“擁有地塊較小、生活困難”的農民的土地;在程序上，土地收購要經過嚴格評估，由專業(yè)人員依法依規(guī)辦理，要充分考慮當?shù)孛癖姷囊庠?在使用管理上，收購的土地在聯(lián)邦機構監(jiān)管下出租給附近牧民用于放牧，依據(jù)鄉(xiāng)村振興的目標，要讓“盡可能多的牧戶受益”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.73.另外，聯(lián)邦政府要對從收購土地上移出的居民進行妥善安置，要依照完全或部分依靠農業(yè)為生等不同情況分別制定異地移民安置計劃。邊際土地購買或許是大平原委員會對聯(lián)邦政府提出的最重要的政策建議，該建議被聯(lián)邦政府采納并通過1937年頒發(fā)的《班克黑德—瓊斯農場租戶法》得到體現(xiàn)。該法案為聯(lián)邦政府大規(guī)模收購邊際土地提供資金，使購買邊際土地從之前的臨時應急紓困措施轉變?yōu)檗r業(yè)部進行農業(yè)調整的固定手段。該法案也因此成為美國土地利用政策的重要轉折點。

其三，全面推行水土保持國策。水土保持國策是隨著《農業(yè)調整法》（1933）、《水土保持法》（1935）和《土壤保護和國內配額法》（1936）的頒布而確立的。這一國策的確立，在很大程度上是由于大平原頻繁肆虐的強沙塵暴天氣讓廣大民眾深感不安，并由此意識到了土壤侵蝕對社會發(fā)展和國家安全構成的嚴重威脅。有感于大平原觸目驚心的水土侵蝕，大平原委員會將水土保持視為該區(qū)域宜農土地合理利用的關鍵，極力倡導水土保持這一國策的貫徹落實。由于土地利用問題在美國屬于地方事權，大平原委員會就落實國家政策、切實推進水土保持向州與地方政府分別提出了一些建議。大平原委員會建議各州依據(jù)農業(yè)調整的要求，制定《州水土保持法》，對有關農業(yè)租佃、稅收等影響水土資源保護和利用的現(xiàn)行法律進行修訂;為保護和有效利用水資源，各州應成立水資源開發(fā)委員會，為中小型水利灌溉項目提供指導;簡化用水分配程序;通過立法推進地下水資源的節(jié)約利用;幫助牧戶改進牲口飲水設施。落實水土保持措施需要依賴農民及其社區(qū)，大平原委員會就此提出了諸多建議：農業(yè)結構向混合農業(yè)調整，減少經濟作物的單一種植，擴大牧場和飼料地面積，制作青貯飼料，發(fā)展養(yǎng)殖;制定靈活的農作計劃，根據(jù)土壤所含水分種植適宜作物;采用等高耕作、起壟、梯田、休耕、條播、秸稈還田、在沙地上種植保土植物等水土保持方法;發(fā)展低成本的補充性灌溉;修建畜牧用引水工程;在農田房舍周圍營造防護林。

除以上主要政策建議外，大平原委員會還提出了落實這些政策所需要的一些配套措施。

其一，大力加強相關研究、教育與宣傳工作。大平原委員會認為，大平原地區(qū)經濟復興項目若要取得成功，宣傳教育工作就必須相應跟進。要通過宣傳教育使有關各方改變關于大平原及其農業(yè)開發(fā)的一些傳統(tǒng)的錯誤的“觀念和做法”，“快速地、充分地了解變革行動的必要性和緊迫性”。大平原委員會強調：聯(lián)邦政府要大力推進相關研究，詳盡調查大平原的“自然資源與農業(yè)經營狀況”;在未來10年完成對地形、水文、土壤、氣候風險、新水利項目選址、侵蝕原因與治理措施等方面的勘察，完成對農場合理經營規(guī)模、農民外出務工機會等方面的調查;依據(jù)這些調查，確定“自然資源最合理的利用方式”。Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.121，71.實際上，《大平原的未來》整體而言就是關于土地合理利用的上佳宣傳教育材料。該規(guī)劃附錄部分涉及農業(yè)部及內政部水土保持工程試驗成效、聯(lián)邦水土保持重要立法、資源利用與保護方面的地方先進經驗等。這些材料作為《大平原的未來》的有機組成部分，側重點雖然不同，但目標卻是一致的，都從不同方面說明土地合理利用對于大平原至關重要，不僅是“破解大平原農業(yè)困境的良方”，Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.133.而且可以提升整個國家的民生福祉。這些材料同時也表明水土保持切實可行：水土保持規(guī)劃不僅經過政府的周密論證，而且也廣泛聽取了當?shù)孛癖姷囊庖?水土保持的成效不僅為多方多地所證實，而且方便開展、易于組織;水土保持的相關立法在確立政府指導地位的同時，也保障了地方民眾在決策與執(zhí)行方面的主導作用。

其二，在信貸和稅收方面為農業(yè)調整提供支持。在金融方面，基于農民向私人信貸機構貸款較為困難的現(xiàn)實，大平原委員會建議聯(lián)邦政府為農民提供貸款援助，信貸要從“輸血”式扶貧轉向“造血”式扶貧，從提供應急救災賑濟轉向扶助產業(yè)結構調整，支持個人、團體及相關政府機構推進土地利用調整，包括購買非宜農耕地、擴大經營規(guī)模、發(fā)展畜牧養(yǎng)殖、推行保護性耕作等。在稅收方面，大平原委員會對各級政府提出了一些建議。聯(lián)邦政府在購買地方土地后，應同地方政府分享所購地塊的收益，以彌補地方政府因稅源減少所帶來的損失;對于投機導致的土地價格虛高，州政府應降低財產稅稅率，根據(jù)土地實際產出和減輕土地利用強度的要求，降低土地稅，促進農業(yè)結構轉型;Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?pp.93，102.伴隨著稅收的減少，各州應鼓勵地方社區(qū)依法開展機構的撤銷合并，降低道路、學校等公共服務設施的成本。

其三，成立聯(lián)邦一級的專門協(xié)調機構。這一建議的提出，主要在于大平原經濟結構的調整牽涉面廣，僅聯(lián)邦層面就涉及約50個政府機構，而在州與地方層面涉及的政府機構數(shù)量更多。成立聯(lián)邦一級協(xié)調機構，實際上也表明聯(lián)邦政府在大平原恢復與重建中將發(fā)揮主導作用，以便有效促進眾多機構和團體之間快速、持久和有效的協(xié)作，共同推動土地合理利用規(guī)劃的制定與落實。該機構的主要職責包括：協(xié)調各種行動，努力推動經濟轉型;加強調研和數(shù)據(jù)收集整理;繪制土地利用地圖;開展水土保持宣傳教育;向各級政府提出立法建議。大平原委員會認為，目前成立該機構的時機已經成熟，在國會通過相應立法前，或許可通過行政命令先成立臨時機構。

《大平原的未來》用一幅題為“未來”的插圖Great?Plains?Committee，?The?Future?of?the?Great?Plains，?p.19.來展望未來的美好生活：人與自然的和解使大平原煥發(fā)生機;植樹種草、修建梯田水壩、對水土資源的保護性利用帶來了安寧和諧;大平原變成規(guī)劃科學、開發(fā)有序、繁榮富庶的人間樂土。這幅插圖試圖表明，只要各界團結協(xié)作，尊崇科學，美好愿景就一定會變成現(xiàn)實。

四、貫徹落實：整體上差強人意

《大平原的未來》作為區(qū)域中長期規(guī)劃，在1930年代后半期局部地得到了貫徹落實，對逆轉此后的土地沙化發(fā)揮了積極作用。到1940年代初，大平原的降雨逐漸趨于正常，沙塵暴天氣逐漸減少直至消失，土地沙化治理的效果已經凸顯出來。在20世紀下半葉和21世紀初，嚴重干旱雖基本每隔一二十年便會出現(xiàn)，但類似1930年代那樣空前嚴重的災難再也沒有出現(xiàn)過。借助發(fā)展地下水灌溉，這里依然是美國主要的糧食和畜產品產區(qū)。但與此同時，大平原地下水位的快速下降和人口的不斷減少，都給這個地區(qū)的未來發(fā)展蒙上了陰影。在1990年代前后，甚至有學者倡議將這里恢復為“野牛公地”，促進大平原經濟從牧業(yè)向旅游業(yè)轉型，Deborah?E.Popper?&?Frank?J.Popper，?“The?Great?Plains：?From?Dust?to?Dust，?A?Daring?Proposal?for?Dealing?with?an?Inevitable?Disaster，”?Planning，?Vol.53，?No.12?（Dec.1987），?pp.12-18.該倡議在美國激起強烈反響。究竟應該如何評價《大平原的未來》這一規(guī)劃的實施效果？或者說，應以怎樣的標準來衡量1930年代大平原恢復重建的成效？

在筆者看來，1930年代大平原的恢復重建是以生態(tài)治理為導向的系統(tǒng)工程。衡量其成效的最重要標準，或許是土地的合理利用和該區(qū)域的穩(wěn)定發(fā)展。關于大平原的生態(tài)恢復和社會重建實際上涉及眾多方面，應該從政策、措施、觀念等不同方面對其治理成效具體分析，不可一概而論。

（一）水土保持工程與技術的應用推廣取得了較大成功。

通過技術手段解決水土流失問題，在很大程度上是美國農業(yè)部水土保持局和林業(yè)局的方案。在1930年代之前，農業(yè)部在全國設立了十多個侵蝕試驗站，試驗站的水土保持專家和農學家在水土侵蝕治理技術研發(fā)方面取得了很大進展，并通過示范基地向農民傳播這些技術。在很大程度上，技術方案的倡導者是農學家和水土保持專家，他們的任務是說服農民采用先進的農業(yè)技術，通過恰當?shù)墓ぞ吆秃线m的作物，使大平原的農業(yè)經濟恢復生機。他們致力于幫助農民擴大農業(yè)生產，推動農民發(fā)財致富。這一方案很容易得到農民的響應。在1936年之后，隨著水土保持區(qū)在全國的廣泛建立，農民成為水土保持的主體，而聯(lián)邦政府通過技術與財政援助，以隱性的方式對水土保持加以引導。水土保持采取權力下放的形式，更容易得到農民的認可。此外，由于水土保持需要大量農機具，農機具生產廠家從水土保持中嗅到了商機，不斷研發(fā)和改進農機具，以適應水土保持的需要。技術方案以生產為導向，更容易得到政府、企業(yè)和農民的支持，因而取得了一定的成效。

自1930年代中后期以來，水土保持技術在全國范圍內得到了推廣。1937年后，全國各地紛紛建立由地方民眾主導的水土保持區(qū)，其數(shù)量從1938年的約100個增加到1948年的2100個;納入保護區(qū)的農田面積，從5900萬英畝猛增到1948年的11.48億英畝。John?F.Timmons，?William?G.Murray，?Land?Problems?and?Policies，?New?York：?Arno?Press，?1972，?p.91.?但實際上，納入水土保持區(qū)的土地也并非都能得到有效保護。到1981年，全國水土保持區(qū)已經達到“2925個，保護農田共計20多億英畝”，但其中“全面采用官方建議的各種水土保持措施的土地只有4800萬英畝”。為推廣水土保持耕作技術，僅水土保持局在1930年代以來的半個多世紀里就投入了高達150億美元的資金。Donald?Worster，?The?Wealth?of?Nature：?Environmental?History?and?the?Ecological?Imagination，?New?York：?Oxford?University?Press，?1993，?p.78.

（二）土地合理利用的公共規(guī)劃及其落實不盡如人意。羅斯福政府對大平原危機的應對，實際上是從扶貧濟困開始的。到1936年6月，聯(lián)邦政府已經頒布了《農業(yè)調整法》（1933）、《泰勒放牧法》（1934）、《水土保持法》（1935）、《工業(yè)復興法》（1933）、《緊急救濟撥款法》（1935）、《土壤保護和國內配額法》（1936）等一系列有助于緩解農村困境的法案。上述與土地利用調整直接相關的農業(yè)立法，在不同程度上就是以生態(tài)治理為手段，緊急救助以大平原為代表的困境重重的農村地區(qū);而《工業(yè)復興法》（1933）、《緊急救濟撥款法》（1935）則為購買生態(tài)脆弱地帶被嚴重侵蝕的土地提供了可能。在1936年下半年大平原委員會獲得任命之際，這些法律實際上已經在大平原得到實施，對緩解大平原迫在眉睫的危機發(fā)揮了積極作用，并受到大平原居民的歡迎。因此，《大平原的未來》這一規(guī)劃實際上廣泛采納了聯(lián)邦政府為應對全國農業(yè)危機而業(yè)已采用的政策。這一規(guī)劃的落實在很大程度上就是在大平原推動多種土地合理利用方案的貫徹落實。

相對而言，“新政”改革派強調通過公共規(guī)劃來解決土地濫用問題。這方面的倡導者主要是以威爾遜、格雷、特格韋爾為代表的一批知識分子，他們是羅斯福總統(tǒng)“智囊團”的重要成員，在農業(yè)部鄉(xiāng)村振興局、農業(yè)經濟局等機構擔任主要負責人。這些機構就農村長期貧困問題進行了深入調研，特別強調規(guī)劃對于消除農村貧困的指導意義，將土地合理利用視為大平原擺脫困境的關鍵。在改革派看來，土地合理利用的措施具體而言包括：未分配的國有公地不再作為宅地授予;邊際土地退耕還林還草，過剩農業(yè)人口實行異地移民安置;土地經營規(guī)模必須擴大;農業(yè)必須由具有經濟頭腦、掌握專業(yè)技能的現(xiàn)代農民經營;不能與時俱進的農民退出農業(yè)。

應該說，這些規(guī)劃在一定程度上得到了實現(xiàn)，盡管距離最初的目標還有很大距離。在大平原實際購買的邊際土地只有1000多萬英畝，僅為計劃目標的約1/3;Harry?C.Mcdean，?“Social?Scientists?and?Farm?Poverty?on?the?North?American?Plains，?1933-1940，”?Great?Plains?Quarterly，?Vol.3，?No.1?（Winter?1983），?p.22.盡管政府計劃從邊際土地上遷出5萬農戶，但發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、吸收過剩農業(yè)人口的計劃并沒有成功。單位農場經營規(guī)模確實在擴大，企業(yè)化農場發(fā)展迅速，但卻以犧牲小農、佃農的利益為代價，嚴重背離了聯(lián)邦政府一貫宣揚的穩(wěn)定家庭農場的目標，農地區(qū)劃成為一紙空文。到1940年，僅有科羅拉多等個別州就土地分類、農地區(qū)劃出臺了相關法律，但這些法律隨著二戰(zhàn)的爆發(fā)而被束之高閣，擴大農業(yè)生產成為農民竭力追求的目標。農業(yè)區(qū)劃作為土地合理利用的基礎，其意義不言自明。但實際上，在人們最擔心土地利用問題的那些主要農牧業(yè)區(qū)，農業(yè)區(qū)劃“從來就沒有被認真對待”，它在土地利用管制方面的功效也無法體現(xiàn)出來。Tim?Lehman，?Public?Values，?Private?Lands：?Farmland?Preservation?Policy，?1933-1985，?Chapel?Hill：?The?University?of?North?Carolina?Press，?1995，?p.26.而農業(yè)調整計劃雖然可以通過津貼引導農民退耕休耕，但其成果難以長期維持。退耕休耕取決于農民自愿，同時也有時限要求。一旦糧食價格上漲，農民就可能鋌而走險重新耕種，而來之不易的水土保持成果或許會毀于一旦，造成公共資源的巨大浪費。另外，農業(yè)調整計劃在遏制農產品過剩方面的效果也并不明顯。農民往往對次等劣質土地退耕休耕，農田面積雖然減少，但因為集約經營，農業(yè)產出卻不斷增加，農藥化肥的大量使用又帶來了新的土壤污染問題。

農業(yè)規(guī)劃在“新政”時期的失敗，也可以從相關規(guī)劃機構改組新建計劃的落空體現(xiàn)出來。在“新政”時期，聯(lián)邦政府為開展和加強對自然資源利用的規(guī)劃與管理，提議新設具有規(guī)劃協(xié)調性質的機構，或者力圖將具有這些功能的一些臨時機關變成固定機構。為此，大平原委員會提出了在聯(lián)邦層面設置大平原恢復重建綜合協(xié)調機構的建議，內政部長伊克斯力圖將內政部升級為資源保護部，羅斯福總統(tǒng)擬將總統(tǒng)直接領導的國家資源規(guī)劃委員會轉變成為常設機構。但所有這些努力，無一例外地遭遇了失敗。

農業(yè)規(guī)劃在1930年代的失敗，是多種因素作用的結果。在“新政”時期，在農業(yè)領域推崇國家規(guī)劃的政府官員，有不少是關心民間疾苦的大學教授，他們構成羅斯福總統(tǒng)“智囊團”的骨干。這些官員眼界開闊，能夠準確把握時代大勢，強調頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，重視公共利益。但在美國的政治體制下，社會各界往往通過集團政治追求自身的利益，對公共利益的理解常常相互抵觸。民眾普遍不信任政府，對國家規(guī)劃也往往持懷疑態(tài)度。為幫扶貧農佃農，農業(yè)部雖然成立了由特格韋爾領導的鄉(xiāng)村振興局，啟動“土地利用工程”，通過購買邊際土地、農村勞動力轉移就業(yè)、移民異地安置，力圖一勞永逸地解決生態(tài)脆弱地區(qū)反復出現(xiàn)以及不斷加劇的貧困和環(huán)境問題。但這些措施遭到了中上層農民的激烈反對。鄉(xiāng)村振興局被扣上了在美國被視為異端的“社會主義”的帽子，國家規(guī)劃被污蔑為“集權專制”，倡導農業(yè)“規(guī)劃”的改革派人士被嘲弄為不懂農業(yè)的門外漢、高談闊論的城里人、醉心于社會改革而非真正關心農民的空想家，甚至受到了瘋狂的人身攻擊。惡毒的口誅筆伐和巨大的內外壓力，迫使特格韋爾辭職，他所領導的機構在幾年之后被撤銷。此外，國會與總統(tǒng)的權力之爭，農業(yè)部內外的種種矛盾，也成為國家規(guī)劃難以推進的重要掣肘因素。在“新政”時期，羅斯福總統(tǒng)不斷嘗試設立內閣級的政策規(guī)劃和協(xié)調機構，并通過調整成員、改變機構名稱等方式力圖將國家資源規(guī)劃委員會提升為常設機構。盡管國家資源規(guī)劃委員會在1936—1943年間提交了數(shù)百個規(guī)劃報告，但卻不斷受到利益集團和國會的抵制，在1943年終因國會停止撥款而瓦解。Richard?N.L.Andrews，?Managing?the?Environment，?Managing?Ourselves：?A?History?of?American?Environmental?Policy，?p.175.

（三）觀念有所革新，但停留于表面。在“新政”時期，宣傳教育工作受到了聯(lián)邦政府的高度重視。在1936年，鄉(xiāng)村振興局在全國公映由知名導演佩爾·洛倫茨（Pare?Lorentz）執(zhí)導的紀錄片《破壞大平原的犁》《大河》，《破壞大平原的犁》（The?Plow?That?Broke?the?Plains）是美國農業(yè)部鄉(xiāng)村重建局（United?States?Resettlement?Administration）1936年制作的一部宣傳教育片。該片講述了大平原因為不合理開發(fā)利用成為塵暴重災區(qū)的故事，對推動民眾關心并參與水土保持起到了積極作用。對水土保持和政府改革進行宣傳。多蘿西婭·蘭格（Dorothea?Lange）等人作為美國鄉(xiāng)村振興局的攝影師，從大平原災區(qū)發(fā)回的大量圖片和報道Dorothea?Lange?and?Paul?S.Taylor，?An?American?Exodus：?A?Record?of?Human?Erosion?in?the?Thirties，?New?York：?Reynal?and?Hitchcock，?1939.在全美引起轟動。作家斯坦貝克（John?Steinberk）、歌手伍迪·格斯里（Woody?Guthrie）、畫家霍格（Alexandre?Hogue）則通過各種藝術形式表現(xiàn)大平原災區(qū)的深重困境。應該說，這些宣傳為推動社會變革發(fā)揮了重要作用。更重要的是，水土保持局、農技推廣站、農業(yè)院校等機構在向農民宣傳和推廣水土保持技術方面取得了巨大成功，這些實用技術措施在1930年代被農民廣泛采用。另外，在“新政”期間，生態(tài)學開始進入公共領域，克萊門茨的頂級理論（Climax?Theory）頂級理論是20世紀上半葉具有廣泛影響的生態(tài)學理論。該理論認為，自然處在不斷的更替之中，在沒有人類干預的情況下，最終會達到和諧穩(wěn)定狀態(tài)。被政府用于解釋大平原的困境，他和西爾斯還作為政府顧問，受邀就大平原的恢復重建提供咨詢。Donald?Worster，?Natures?Economy：?A?History?of?Ecological?Ideas，?Cambridge：?Cambridge?University?Press，?1994，?p.190.西爾斯僅用3個多月就完成了《沙漠在擴張》這本風靡一時的環(huán)保讀物，對大平原的困境進行解釋。Daniel?Aaron，?America?in?Crisis：Fourteen?Crucial?Episodes?in?American?History，?New?York：?Alfred?A.Knopf，?1952，?p.296.而利奧波德的土地倫理思想被大平原委員會引用，自我約束、善待自然的超前觀念得到了少數(shù)政府機構的部分認同和一定范圍的傳播。而羅斯福總統(tǒng)則多次倡導“同自然合作而不是對抗”“實現(xiàn)人與自然的和解”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.3，?pp.300，?307.他提到，土地合理利用的目標，“不只是保持土壤肥力，而且要將生產效率更高、使用更為持久的土地傳給子孫后代”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.3，?p.66.

盡管觀念上出現(xiàn)了一些變化，但這些觀念革新還只停留于表面。各種水土保持技術被廣泛接受，其在應用方面的成功，甚至讓人們誤以為社會和生態(tài)危機僅依靠科技發(fā)展就足以解決。征服自然等傳統(tǒng)觀念并未受到根本觸動。在1930年代，生態(tài)學的影響實際上還極為有限。在當時，生態(tài)學家關于草地生態(tài)系統(tǒng)的研究常常囿于自然因素而很少考慮社會因素，他們將恢復自然的穩(wěn)定完好狀態(tài)作為災區(qū)恢復重建的最終目標，但這一倡導又過于理想化，實際上根本不可能成功。與此同時，很多生態(tài)學家對政府干預提出批評。因此，到1930年代后期，生態(tài)學家與政府官員實際上是彼此疏遠而不是相互靠近。當時，在環(huán)境啟蒙方面最成功的并非生態(tài)學家，而是諸如蔡斯（Stuart?Chase）、庫克等具有生態(tài)思想、關心民間疾苦、贊同政府改革的少數(shù)知識分子和官員。但對他們在環(huán)境啟蒙方面的作用也不宜高估。從《沙鄉(xiāng)年鑒》Aldo?Leopold，?A?Sand?County?Almanac：?With?Essays?on?Conservation?from?Round?River，?New?York：?Oxford?University?Press，?1949.在1949年出版后所遭到的冷遇即可看出，生態(tài)環(huán)保觀念即便在20世紀四五十年代也是應者寥寥，而環(huán)保啟蒙取得重大進展無疑是在1962年《寂靜的春天》Rachel?Carson，?Silent?Spring，?Boston：Houghton?Mifflin?Company，?1962.出版之后。另外，在20世紀三四十年代，政府介入災區(qū)恢復重建實際上也遭到了頑強的抵制。大平原地區(qū)的民眾極力抵制“塵暴重災區(qū)”這一綽號，有人甚至計劃對霍格關于災區(qū)的油畫進行收購并付之一炬，Donald?Worster，?Dust?Bowl：?The?Southern?Plains?in?the?1930s，?p.32.《破壞大平原的犁》被禁演，歷史學家馬林認為大平原土地沙化是天災而非人為災難。James?Malin，?“Dust?Storms，?1850-1860，”?The?Kansas?Historical?Quarterly，?Vol.14，?No.2?（May?1946）;?James?Malin，?“Dust?Storms，?1861-1880，”?The?Kansas?Historical?Quarterly，?Vol.14，?No.3?（Aug.1946）;?James?Malin，?“Dust?Storms，?1881-1900，”?The?Kansas?Historical?Quarterly，?Vol.14，?No.4?（Nov.1946）.所有這些，實際上都可以說明自由放任觀念的破除何其艱難。自然被視為商品、追求最大經濟利益等傳統(tǒng)觀念依然根深蒂固。因此，在危機得到緩解之際，在糧價高漲之時，濫墾土地的行為在大平原生態(tài)脆弱地區(qū)屢屢發(fā)生。在經濟利益面前，災難似乎很容易被遺忘，來之不易的水土保持成果常常在短時間內就付之東流。

1930年代后，對羅斯福“新政”時期水土保持成效的批評之聲不時出現(xiàn)。一些曾參與并在1930年代大平原恢復重建過程中發(fā)揮重要作用的人士，由于國家規(guī)劃和觀念變革踟躕不前，對“新政”時期土地利用方面的進展表示失望。羅斯福總統(tǒng)在1941年提到，國會忽視《大平原的未來》所提出的政策建議，到當年5月1日，沒有根據(jù)這些建議“采取任何專門行動”。Franklin?D.Roosevelt，?The?Public?Papers?and?Addresses?of?Franklin?D.Roosevelt，?Vol.6，?p.74.而庫克在1950年代曾經說過，美國在水土保持方面只“取得了些微進步”，在兩三代人的時間內，美國綜合國力將因水土侵蝕受到嚴重削弱。Kenneth?E.Trombley，?The?Life?and?Times?of?a?Happy?Liberal：?A?Biography?of?Morris?L.Cooke，?New?York：?Harper?&?Brothers，?1954，?p.120.農學家芬尼爾在20世紀二三十年代大力推行水土保持耕作技術，對技術拯救方案信心百倍，但面對四五十年代新一輪的土地開墾浪潮及其可能的后果，他憂心忡忡，在1950年代承認了技術拯救方案的失敗。他說：“我們正走入曾帶來塵暴重災區(qū)的類似的境遇中。……由農場主組建起來去推動土地合理利用的水土保持區(qū)，一直無力去抵抗開墾背后的資本的壓力。”他繼而失望地指出：大平原地區(qū)數(shù)個州在1930年代“通過了資源保護法規(guī)，而且被證實非常成功，但是，當自然危機的壓力減輕時，公眾的心情又趨于平靜，法律被廢止了，對土地的掠奪重新開始，并產生了今天我們所看到的這種惡劣的后果。我們所需要的不是法律，不是鼓勵性的補償，也不是更多的科學信息，而是那種資源保護的愿望”。唐納德·沃斯特：《塵暴：1930年代美國的南部大平原》，第310、313頁。學界對1930年代水土保持成效的批評也并不罕見。環(huán)境史學家唐納德·沃斯特提出，可持續(xù)農業(yè)具有三個標準：“使人們更健康”“使社會更公正”“使地球生態(tài)系統(tǒng)得到保護”。Donald?Worster，?The?Wealth?of?Nature：?Environmental?History?and?the?Ecological?Imagination，p.91.如果按照這一標準，1930年代的水土保持自然遠遠談不上成功。沃斯特甚至認為，“‘新政時代的農業(yè)資源保護，總體來看在大平原上是失敗的。不論是聯(lián)邦的土地利用規(guī)劃者，還是生態(tài)學家，對這個地區(qū)都沒能產生持久的影響。農學家和土壤技術專家雖然在使他們的資源保護主張轉變?yōu)樾袆由鲜潜容^成功的，但最終仍是徒勞無益的”。唐納德·沃斯特：《塵暴：1930年代美國的南部大平原》，第314頁。

在筆者看來，上述批評固然有其合理之處，但卻存在夸大之嫌，低估了水土保持在1930年代所取得的進展以及《大平原的未來》這一規(guī)劃文件的價值。對該規(guī)劃的批評意見，大都圍繞國家干預的必要性及其限度這個中心問題展開。對該文件持批評態(tài)度的，除了那些抵制國家干預的保守人士，大都認為聯(lián)邦政府的干預還遠遠不夠。毫無疑問，羅斯福總統(tǒng)、當時的資源保護人士對該規(guī)劃的批評，實際上表達了對以國會為代表的傳統(tǒng)頑固勢力的不滿。而以沃斯特為首的環(huán)境史學者對這一規(guī)劃的批評，則是針對環(huán)境保護任重道遠這一嚴峻現(xiàn)實有感而發(fā)，即便有些偏激，但或許是因為“愛之深，責之切”。如果理解了這一點，也許就不會被那些表面的批評文字所蒙蔽，從而對《大平原的未來》這一規(guī)劃在當時及日后的價值形成更為客觀公允的判斷。

結?論

《大平原的未來》是羅斯福“新政”時期問世的眾多區(qū)域社會發(fā)展規(guī)劃中的一項。該規(guī)劃誕生于包括大平原在內的整個國家深陷困境之際。空前嚴重的社會危機迫使人們對危機何以形成進行深刻反思，國家干預和集體行動作為化解危機、恢復重建的基本手段，被逐漸認可并廣泛應用。《大平原的未來》帶有那個時代的明顯痕跡。這一規(guī)劃文件凝聚了“新政”改革派人士的智慧和成果，并廣泛汲取了聯(lián)邦政府應對全國農業(yè)危機的一些創(chuàng)新舉措。在自由放任與國家干預兩種思想對峙的情況下，《大平原的未來》主張政府積極作為，將促進土地合理利用作為災區(qū)走出困境、實現(xiàn)長治久安的根本手段。

《大平原的未來》這一規(guī)劃包含了眾多深邃的甚至超越了時代的思考。該文件將大平原的危機歸咎于不受制約的資源濫用，并指出自由放任主義的制度和觀念因素必然導致土地濫用。《大平原的未來》提出了依靠國家干預和集體行動解決社會危機和生態(tài)危機的方案：土地區(qū)劃、未分配的非宜農公地由國家保留，不再作為宅地授予;國有牧場在政府監(jiān)管下使用;生態(tài)脆弱地帶受侵蝕嚴重的私人土地由政府收購并變?yōu)楣?通過津貼引導退耕休耕、還林還牧;民眾通過水土保持區(qū)、牧業(yè)合作社對土地利用進行監(jiān)管。所有這些旨在促進土地合理利用、將資源保護由公地擴展到私人土地的措施，實際上都是通過國家或集體行動，防止私人利益僭越公共利益，通過集體理性遏制極端個人主義。有學者甚至認為，在將來，大平原地區(qū)還會有更多的私人土地會變成公共土地，還會有更多的私人土地將被納入公共管理的范疇。S.R.Johnson，?Aziz?Bouzaher，?eds.，?Conservation?of?Great?Plains?Ecosystems：?Current?Science，?Future?Options，?Boston：?Kluwer?Academic?Publishers，?1995，?p.9.

《大平原的未來》將生態(tài)保護視為農村恢復重建的根本之道。在農產品嚴重過剩的1930年代，水土保持的施行將控制農業(yè)生產與保護公共資源有機地結合在一起，因而得到了城鄉(xiāng)民眾的廣泛響應與積極支持。盡管該規(guī)劃提出的諸多建議并未得到有效實施，但它所倡導的生態(tài)保護思想卻順應了時代發(fā)展的需要，體現(xiàn)了美國農地利用政策在1930年代發(fā)生的重大轉折。隨著戰(zhàn)后環(huán)保時代的到來，水土保持乃至生態(tài)保護成為美國農地利用的重要指導原則，盡管這一原則也不斷受到發(fā)展至上的理念的挑戰(zhàn)。

責任編輯：宋?鷗?鄭廣超