“三權分置”背景下農村集體經濟組織的主體構建

謝婧

摘 要 集體產權改革的關鍵是通過將資產按份額量化確權給集體成員，理清集體資產權屬關系，實現對集體成員產權的充分賦權。從集體經濟組織的內涵屬性出發，分析集體經濟組織的法律屬性與內部機理，探索建立政經分離、權責明晰、民主參與及法治保障的新型農村集體經濟組織主體結構。

關鍵詞 三權分置;特別法人;內部機制;救濟程序

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.26.037

農村集體經濟組織是農村分配土地、組織生產的重要單位，是體現經濟功能的重要產權主體。隨著土地“三權分置”改革的深入推進，農村集體經濟組織的主體構建不應僅僅局限于生存保障功能，而應更加突出市場化私權功能和法治保障功能，強化集體成員的主體權利，進而推進集體經濟組織高效運轉。

1 農村集體經濟組織的內涵屬性

目前，未有專門的法律或文件對集體經濟組織的內涵進行具體解釋。2021年新頒布的《鄉村振興促進法》8次提及“農村集體經濟組織”，雖未對其下定義但透過其法律條文的表述，可將集體經濟組織的特征總結如下。

1.1 自治性

村民委員會與農村集體經濟組織是兩個不同的民事主體。村民委員會與農村集體經濟組織雖然同為自治組織，但二者在職能分工上不相同。農村集體經濟組織主要承擔經濟發展職能，擁有集體經濟活動的自主權。而村民委員會則承擔類似于地方行政機關的組織、協調、統籌等事務性和保障性職能。

1.2 經濟性

從農民勞動互助組織，到農業生產合作社，再到農村集體經濟組織，集體經濟組織是以集體所有制為背景、以集體所有為產權基礎，是具有中國特色的土地制度[1]。農村承包地、宅基地等土地資源和集體經營性資產及用于公共服務的集體非經營性資產都屬于農民集體。集體經濟組織設立目的在于建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢的農村集體產權制度。

1.3 公益性

雖然集體經濟組織具有經濟職能，但其經濟發展職能主要是對外，對內指向為本村、本地區、本鄉鎮，具有天然的地區性和封閉性，符合社區型經濟組織的特性[2]。其最終目的在于服務集體成員，不僅對外從事經濟活動的實際收益應該是由集體成員共享，而且與集體經濟發展相關的人才幫扶、社會服務、福利待遇等也由集體經濟組織提供。

1.4 法人性

《民法典》確立了集體經濟組織特別法人的法律地位，同時規定農村集體經濟組織“代表”農民集體行使所有權，農村集體經濟組織分為村民小組、村級、鄉鎮級。集體經濟組織是法律意義上的農村集體所有權行使者，是集體資產實際的管理人、發包人、投資人，組織其成員從事農業生產等自治性經濟活動，為本集體成員提供生產生活服務[3]。

2 集體經濟組織“特別法人”實踐應用難題

雖然《民法典》已明確集體經濟組織特別法人的地位，但實踐中關于構建特別法人的主體地位，并無相關制度可參考。集體經濟組織主體結構、內部治理等問題在實踐中仍未解決，主要存在以下3方面的問題。

2.1 集體經濟組織主體作用發揮受限

1）集體經濟組織的法人獨立性經濟功能受制約。村民委員會代行集體經濟組織職能，會導致集體經濟組織的經濟性獨立功能被弱化。2）集體經濟組織代表“農民集體”行使權利障礙重重。按照《民法典》的規定，農村集體經濟組織“代表”農民集體行使所有權，“代表”本身就缺乏一種制度安排。

2.2 經濟組織“特別法人”要素不明

我國《民法典》將法人分為營利性法人、非營利性及特別法人。把集體經濟組織納入特別法人的范疇中，其目的在于強化農村集體經濟組織在開展活動時的行為效果。實踐中，農村集體經濟組織“特別法人”的人員組成、制度規章、資產分配、人員進入與退出等系列要素都未明確，造成“特別法人”在實際生產關系中無法實現其功能設置。

2.3 集體經濟組織成員認定困難重重

集體經濟組織成員權被侵害現象時有發生，主要表現為農村集體經濟組織違反法律、行政法規、組織章程及村規等，嚴重損害相關成員的合法權益，而成員權資格認定就成為了前提和關鍵。然而，實踐中關于成員權認定標準，各地政策文件和司法意見各不相同，且存在法律效力低、又相互沖突的特點，導致成員權認定存在同案不同判的問題。

3 “三權分置”下農村集體經濟組織的主體構建

從農用地“三權分置”改革和宅基地的“三權分置”改革的基本趨向看，隨著土地經營權和宅基地使用權的長期化、物權化，甚至取得“準所有權”的法律地位，重構集體經濟組織主體結構，從而發揮其行為效力尤為關鍵。

3.1 構建集體經濟組織獨立的民事主體資格

1）保障集體經濟組織獨立主體地位。集體經濟組織與農民集體在歷史沿革、利益保障、主體范圍等方面有高度的重合性，農民集體是公有制的現實表達，而農民集體經濟組織是農民集體的法律表達。在集體經濟組織確權登記的情況下，應保障集體組織作為獨立主體實施市場行為，即農村集體經濟組織直接作為“農民集體”法律主體實施市場行為。2）建立集體經濟組織產權配置機制。立足集體經濟組織兼具營利性和非營利性的法人特征，在堅持產權配置明晰的基礎上，應采取類似于公司治理的成員股分配，將集體資產配置到具體成員，提高資產利用效率;在利潤分配之前提取法定的集體公積金和公益金，解決集體公益事業、集體發展積累的資金需求。3）完善集體經濟組織的組織形式。除集體土地所有權不能納入集體經濟組織的責任范圍外，應探索多種形式的集體經濟形式壯大集體資產。①以入股合作方式招引戰略性資本聯合開發集體資源，按入股比例分配開發經營收益;②創造性發展統分結合的股權合作方式，建立集體經濟組織統一經營與農戶自主經營相結合的發展模式。

3.2 建立農村集體經濟組織成員資格認定制度

1）集體經濟組織成員資格認定屬于私法范疇。2011年《民事案件案由規定》新增“侵害農村集體經濟組織成員權益糾紛”，黨的十八屆三中全會公報中首次提出“保障農民集體經濟組織成員權利”，集體經濟組織成員資格本身是一項合法的民事權益，當集體經濟組織成員資格被取消或剝奪時，相關公民可以提起民事訴訟請求救濟。2）把農村集體資產貢獻納入集體經濟組織成員資格認定。以戶籍為主導的認定原則顯然已經不符合農地“三權分置”強化主體身份和財產權利的功能目的，而應立足集體產權配置這一基石，把成員對集體資產的貢獻作為成員資格認定和股權配置的原則，包括成員的原始貢獻、勞動貢獻、資源貢獻等，針對不同層次、不同屬性、不同價值的貢獻以不同形式的股權給予差異化確認。3）明確農村集體經濟組織成員權構成要件。農村集體經濟組織成員是農村集體經營性資產以股份或者分割形式量化的主體受益者和承擔者，其不僅享有集體成員的相應權利，包括土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權及集體成員優先權等，還應承擔維護集體資產完整性和集體經濟組織統一性的義務，包括維護集體資產、監督資產運行、參與集體公益等[4]。

3.3 建立集體經濟組織與集體成員之間的利益聯結機制

1）建立集體經濟組織內部治理機制。集體經濟組織作為特別法人可借鑒公司的治理結構，設立權力機關、執行機關和監督機關，由集體經濟組織根據本區域農業發展特征形成組織章程（類似公司章程），規定成員之間的合作（合資）方式、成員的權利和義務、資產的配置和分配、成員資格的取得與消失、組織和成員的法律責任等，從而構建一套完整的權利義務運行機制[5]。2）建立農村集體經濟成員加入和退出機制。黨的十八屆五中全會立足于城鎮化變革的大背景，賦予了進城農民退出承包地的選擇權。在完善政策法規的前提下，通過民主協商和平等議定，賦予集體經濟組織以獨立法人形式與各成員訂立“入伙”或者“退伙”合同，其中，合同可以約定各自的權利和義務，也可以是附條件的合同，當條件成立時成員資格即被認可或者取消，合同需經相關部門備案登記。3）建立集體經濟組織成員救濟機制。建立完善集體成員撤銷權制度，當農村集體經濟組織作出決議損害成員直接利益時，當事人可以此為事由提出撤銷權訴訟;建立集體經濟組織成員派生訴訟制度，農村集體經濟組織管理人侵害組織的合法權益或非集體經濟組織成員侵害組織的合法權益，組織管理人員怠于行使權利的，集體成員可以自己名義向法院提起代表訴訟。

參考文獻：

[1] 葉興慶，張云華，伍振軍，等.農業農村改革若干問題研究[M].北京：中國發展出版社，2018.

[2] 趙新龍.農村集體經濟組織成員權的體系構建及其實現機制研究[M].北京：知識產權出版社，2019.

[3] 張繼承，陳逸彤.從概念到制度：農村集體經濟組織特別法人的構建[J].法治社會，2019（5）：49-59.

[4] 劉競元.農村集體經濟組織成員資格界定的私法規范路徑[J].華東政法大學學報.2019（6）：151-162.

[5] 江保國.集體經濟組織成員身份確認的可訴性研究[J].中外法學，2018（4）：1054-1069.

（責任編輯：劉寧寧）