共建共治共享理念下失地農民安置社區治理研究

王 沛

（河南省社會科學院，河南鄭州 450002）

鄭州市航空港區自2007 年成立以來，發展迅速，成效巨大。與此同時，隨著征地進程的不斷加快，大量農民成為失地農民。政府主導興建的安置社區，有效地解決了失地農民的住房問題。隨著民眾的陸續回遷和外來人員的租住，安置社區的治理也面臨著一系列新的問題和挑戰。黨的十八大以來，我國高度重視基層建設，形成了共建共治共享的社區治理理念，為失地農民安居樂業、社區和諧發展指明了方向和道路。

1 鄭州市航空港區失地農民的基本狀況

失地農民安置社區，既不同于以往的自然村落，又與匯聚各色人士的城市社區有所區別。厘清失地農民的基本情況，社區治理才能有的放矢。通過定點調查鄭州市航空港區鄭港辦事處D 村，得知該村共有2 397 人，其中男性1 265 人，女性1 132 人。

在文化程度上，失地農民的整體文化水平較低。初中以下學歷的有2 043 人，占全村總人口的85.3%，其中有54 人處于文盲或半文盲狀態，專科以上學歷的僅占1/10，如表1 所示。

在年齡結構上，老齡化趨勢明顯。D 村61 歲以上人口的有358 人，占全村總人口的14.9%，如表2 所示。

表2 鄭港辦事處D 村失地農民的年齡情況

在就業方面，D 村失地農民的就業狀況并不理想。其中，“暫無工作”的勞動力超過20%，高于2018 年鄭州市城鎮登記失業率2.51%［1］。不少人依靠打零工（38.13%）、房租（45%）、拆遷補償款（49.38%）生活。實現再就業的約有60%，主要集中于簡單勞動行業，如保安、保潔等行業。這類工作穩定性不高，收入相對偏低，也缺乏“五險一金”等相應的勞動保障。從月工資來看，環衛工的工資為1 900 元/月，保潔為2 200 元/月，保安為2 500 元/月，等于或略高于2018 年鄭州市的最低工資標準1 900 元/月。加之地區開發帶動的物價上漲、額外支出增多等原因，這一收入僅能勉強維持家庭開支。

2 失地農民安置社區治理存在的問題

在定點調查的基礎上，通過問卷收集（共發放170 份，收回有效問卷160 份）和訪談，發現鄭州市航空港區失地農民安置社區在治理上存在以下問題。

2.1 治理理念滯后

村落拆遷后，傳統的治理觀念也隨著失地農民走進了社區，并會影響社區治理。

2.1.1 法治觀念淡薄

走訪來看，72.5%的受訪者認為“法治觀念缺乏”影響了社區治理。在訪談中，對于法律常識及拆遷補償的法律規定，大多數民眾一知半解。在處理糾紛時，熟人社會中的“情理法”觀念占據著主導地位，法律經常處于缺失的狀態。其結果是群眾不信法、不守法，少數干部以權代法，甚至是徇私枉法。

2.1.2 平等協商觀念缺失

在走訪中，60.63%的人認為“平等協商的缺乏”影響了社區和諧。少數基層干部在宣傳、執行國家政策時，未能充分考慮群眾的理解接受程度，經常采取填鴨式的方式，與群眾缺乏平等的溝通協商。不少民眾在與干部發生利益糾紛時，常常忍氣吞聲、逆來順受，不敢據理力爭。平等協商觀念的缺乏，不僅助長了某些干部的官僚作風，也不利于基層民主自治建設。

2.2 治理主體有待加強和完善

共建共治共享理念要求在黨和政府的主導下，引入多元主體，通過協助合作，實現社區的和諧治理。在走訪中，發現航空港區失地農民安置社區在治理主體多元化上，存在一定的差距和短板。

2.2.1 村干部不作為

開發拆遷涉及事項繁多、錢款巨大，基層干部應該在落實政策、協助政府拆遷過程中，盡職盡責、積極作為，維護群眾的合法權益，做好群眾的當家人。但少數基層干部未能充分想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所難，甚至對于群眾的利益訴求有所推諉，還有個別干部以權謀私，截留農民集體土地補償款。

2.2.2 群眾參與度低，公共意識缺乏

在走訪中，發現“經常參與”社區管理的民眾僅有4.38%，大部分“不參加”（60%）或“有時參加”（35.63%）。多數民眾缺乏自我服務、自我治理、主動參與的意識，認為“社區管理是干部的事，與百姓無關”，關注更多的則是“自家門前雪”。另外，在參與公共活動時，多數人較為注重具有回報性的事務，至于奉獻和服務性的事務，則表現得漠不關心。公共精神的缺失，既影響了失地農民市民化中責任意識的養成，又不利于提升社區認同感。

2.2.3 專業人才缺乏

專業社工人才具有一定的專業知識與技能，在社區建設、預防犯罪、矯治幫教、糾紛調解、應急處置等方面發揮著重要的作用。走訪發現，D 村、G 莊、H 村、S 莊等安置社區只有少量的專業社工人員，比如教育輔導員（3.13%）、老人陪護員（0.63%），且專業種類較少，不能滿足社區生活的需要。其中，糾紛調解員大多由村干部或其親朋擔任，在調解糾紛時，效果不佳。

2.2.4 社會組織不完善

在共建共治過程中，社會組織以非正式的力量嵌入社區，能夠發揮“潤滑劑”的作用，協助政府優化公共服務格局，加強政府與民眾的互動。同時，也能夠為民眾提供多層次、多元化的優質服務，不斷滿足民眾的美好生活需求。走訪發現，航空港區失地農民安置社區在社會組織引入和完善上有待提高。D 村、G 莊、Z 村等社區有“文藝隊”（38.75%），即婦女自發組織的舞蹈隊，少數社區有“老年人服務中心”和“法律咨詢點”，暫無其他類型的社會組織。

2.3 基層管理制度不健全

打造失地農民安置社區共建共治共享的新格局，需要健全的制度體系，促進多元主體的良性互動。目前，航空港區在社區管理制度上存在一定的不足。

2.3.1 統籌機制有待健全

隨著城市化進程的加快，經濟社會發展日新月異，加強統籌機制建設，有助于理順多方關系，凝聚共識，產生合力，促進社區建設。在走訪中發現，航空港區在住房等建設上，有待于進一步加強統籌規劃。例如，在回遷安置上，鄭港辦事處多數村莊過渡時間較長，一般在3 年左右，個別村莊已達5 年，遠超過當初18 個月的規定期限。已經回遷的村莊，如陡溝、冢劉，房屋尚未全部分配到數。對于尚未安置妥善的失地農民，政府需要支付大量的過渡補償費用，鄭港辦事處僅此項財政支出每年就高達上千萬元。

2.3.2 民主監督機制不完善

在走訪中，69.38%的受訪民眾認為社區管理缺乏民主，往往是“干部說了算”。在土地征遷、房屋拆遷、集體資產管理等重大事項上，“四議兩公開”執行不到位，民主管理、民主監督流于形式。加之信息反饋渠道比較單一，民眾難以順暢地反映問題，也增加了上訪、擋路、堵門等群體性事件發生的可能性。另外，在基層組織內部，黨員和群眾代表難以有效地制約、監督干部的權力實施，“一言堂”現象突出。

2.3.3 社區財務管理機制不完善

在走訪社區時得知，58.75%的受訪者認為社區的“財務公開度低、不及時”。在信息公開上，對于村民過渡費、養老補貼等標準款項，大部分社區公開得比較規范、及時，而對于集體補償款的收支、門面房的盈利及分紅、宅基地的補償等項目，一些社區公開的定期性、及時性不高，財務賬目避實就虛，細化程度低，傾向于公布總賬、大賬，而缺少小賬、流水賬。

3 打造共建共治共享的失地農民安置社區治理新格局

城鄉社區作為社會的基本單元，其治理方式與成效直接關系居民的生產生活與社會的和諧穩定，會影響國家治理體系現代化建設。2012 年，黨的十八大首次提出加強社會建設。2013 年，黨的十八屆三中全會明確以“社會治理”取代“社會管理”，提出要建設“科學有效的社會治理體制”［2］。2015 年，在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記首次提出，要“構建全民共建共享的社會治理格局”。2017 年，黨中央和國務院發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，指出要把城鄉社區建設成為“共建共享的幸福家園”［3］。2017 年10 月，黨的十九大深化了“共建共享”理念，提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，強調了社區治理體系建設在新時代國家治理中的重要作用。打造新時代失地農民安置社區治理的新格局，要堅持以共建共治共享理念為指導，從治理主體、治理理念、治理制度3 個方面著手，妥善解決問題，推進社區的現代化建設。

3.1 更新治理理念

失地農民安置社區的治理轉型與發展，應以共建共治共享理念為指導，摒棄“人治”、宗族等觀念，樹立法治、以人民為中心的理念，增進社區治理成效，提升群眾的幸福指數。

3.1.1 弘揚法治理念

推進失地農民安置社區的法治化，要強化各主體的法治思維，樹立“以法治社”的新理念。1）政府要強化法治觀念，依法辦事，增強公信力。在涉及社區居民重大利益的事項上，政府應引導各主體依據法律、程序和規則，平等交流協商，落實“四議兩公開”，保障民眾的根本利益。2）居委會要加強法治宣傳，引領民眾學習法律知識，遵守法律規范，維護法律權威，提高其依法維權的能力，營造社區的法治氛圍。3）基層干部、黨員要加強法律知識學習，樹立法治觀念，提高法律素養，牢記法律紅線不可逾越，法律底線不可觸碰，敬畏法律，做尊法學法守法用法的帶頭人。在處理社區事務時，要以事實為依據，法律為準繩，引導群眾通過法律途徑解決各種糾紛。

3.1.2 樹立以人民為中心的理念

在社區治理中，要堅持以人民為中心，樹立“尊重人、關心人、理解人、發展人”的理念，采取因地制宜、逐漸推進的人性化治理措施，增進廣大居民的歸屬感與幸福感。1）重視民生。針對失地農民關心的房屋安置、補償款發放、養老、醫療、子女教育等問題，黨員干部應主動聯系群眾，開展常態化的走訪，了解民生疾苦，提高幫扶力度，不斷消除干群之間的隔閡，贏得民眾的尊重與支持，密切黨群干群關系。2）政府、居委會與社區組織要積極幫助失地農民實現再就業。“授人以魚，不如授人以漁”。除了要加強宣傳，轉變失地農民“等靠要”“吃老本”等陳舊思想，引導其樹立積極就業、參與競爭、不斷學習等觀念外，還要拿出一定的財政資金和利用現有的培訓機構，為失地農民提供各種職業技能培訓，如廚師、園藝、汽車維修、裝潢等，使他們掌握一技之長，提高就業能力，實現再就業。

3.1.3 推進平等協商的理念

平等協商是民主自治的基本要求，各治理主體在法律面前一律平等，要采取集體協商討論、少數服從多數、維護少數人合法權益的原則來處理公共事務。在社區生活中，要倡導平等協商的理念，讓大多數人參與社區治理，共同協商解決社區問題。要加大對社區干部作風的審查力度，對于“摸腦門，亂拍腿”及持強凌弱、作威作福的行為，應依法懲處。同時，還要發揮廣大群眾的監督作用，依法檢舉揭發干部的違法亂紀行為。

3.2 推進治理主體多元化

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理機制”，推動治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動［4］。這為失地農民安置社區治理主體機制的構建，指明了方向和目標。

3.2.1 堅持黨的核心領導

要發揮黨在政治、思想、組織上的領導作用，健全社區黨組織領導下的群眾自治機制，建設服務型社區。1）加強基層黨組織隊伍建設?！按蜩F還需自身硬”，黨員干部自身素質的高低直接關系到黨的聲譽。要加強社區黨支部書記的辦事能力、責任擔當意識及廉政作風建設，為群眾排憂解難，發揮好基層引領者的作用。要貫徹執行中央“八項規定”，加強對黨員干部的約束，使黨員干部成為社區建設的積極參與者，發揮好模范作用。2）堅持和弘揚黨密切聯系群眾的優良傳統與作風。要探索社區黨員與村民代表“包戶幫扶”的工作方法，著力解決好群眾最關心的現實問題，不斷提升民眾的獲得感與幸福感，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系。3）堅持居中協調，凝聚各方力量。社區黨組織要立足實際，扮演好失地農民權益的“表達者”和“維護者”的角色，成為失地農民的“代言人”［5］。同時，發揮好居中協調的作用，協調各方利益沖突，凝聚共識，集中力量，在共建共治中推進共享。

3.2.2 發揮政府主導作用

政府要發揮指導者、維護者、監督者、宣傳者的角色，推進基層社區自治。1）管委會要注重對社區治理的宏觀指導，以回應訴求、責任擔當為理念，明確權限，提升服務質量。要充分調動群眾的參與性，調和不同主體的關系，使社區治理趨向法治化、規范化。2）整合各種資源，做好統籌規劃，加大對社區的財政支持，提高公共產品的供給力度，為失地農民提供完善的基礎設施，構建優良的人居環境。3）街道辦事處作為基層政府，應依法監督居委會的工作，及時糾正越權錯位現象，構建暢通常態化的民意反饋機制，回應群眾訴求，保障人民合法權益。同時，要開展常態化的安全宣傳活動，宣傳社區防火、防電、防盜、防恐怖主義等信息，不斷培育民眾的安全意識與防護能力。

3.2.3 發揮社工人才和社會組織的作用

1）政府要拓寬參與渠道，加強對社會組織的引進與培育，有效推進社會組織參與社區治理。針對當前養老、慈善、法律援助等社區難點問題，要加大對社會組織的政策支持，搭建平臺，創新社會組織孵化、培育和管理方式，承接政府不好管、不易管的公共服務，從而加快政府職能轉變，促進社區減負增效，滿足群眾的多樣化需求，推進和諧社區建設。2）要加強對專業社工人才的引進、保障與培訓。要暢通人才引進渠道，優化社區人才隊伍結構，發揮社工人才的專業優勢，為民眾提供多元化的專業服務。要加大對社工人才的激勵與保障，根據市場行情，設定合理的薪酬水平，同時建立合適的晉升機制，提供行政或事業編制，提高對社工人才的安置程度，切實留住優秀人才。在“引進來”基礎上，要注重挖掘、培養失地農民為社區服務的意愿與能力，提升民眾的自我服務水平，為社區治理貢獻力量。

3.2.4 提高群眾的參與度

失地農民是安置社區建設的主體，是社區治理的依靠力量和長久動力。1）積極動員符合條件的居民參與社區的民主活動，如“村兩委”的換屆選舉，培養群眾的民主理念、權利意識與社會責任感。2）鼓勵居民積極參與民主決策，在居民大會、社區民主評論會、社區重大事項聽證會上，參與討論，建言獻策。3）廣大居民要主動參與社區的日常治理，如防范、抵制、舉報危害社區公共安全的黃賭毒、邪教、封建迷信等活動。4）要激發廣大民眾的主人翁精神，對村務公開狀況、評議結果和村干部的日常工作進行民主監督，不斷改進社區治理成效。

3.3 健全社區治理機制

健全失地農民安置社區的治理機制，既要明確各主體的權責，又要提供良好的發展條件，促進充分參與，共建美好家園。

3.3.1 加強統籌機制建設

1）要樹立“整體大于部分之和”的意識，加強統籌規劃，推進公共服務均衡化。例如，在房屋安置中，要堅持公平公正公開的原則，統計符合條件的人口數量，合理劃定分房的截止時間線，避免公共資源過度浪費。2）要加大對社區基礎設施的投入，如社區活動中心、體育場、健身器材、社區綠化等，完善社區的硬件和軟件設施，優化社區自然和人文環境，讓發展成果更多、更公正地惠及廣大人民。

3.3.2 進一步推進社區的法治化建設

1）要全面依法治社，堅持“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。堅持以人民為中心，細化社區治理的法律法規，明確街道辦的職權，定位社區職能，為居民自治、社會組織參與社區治理提供法律依據。2）要加強執法人員隊伍建設，提高其法律素質與執法能力，改進執法成效。通過設立執法監督熱線、違法處罰等機制，加強對執法人員的監督，防止和糾正執法中的違法行為，促進依法行政，確保權力的正當行使。同時，鼓勵居委會結合社區實際情況，召開村民大會，堅持問題導向，兼具實用性與可操作性，充分聽取民意，經過民主評議決策，制定合法合情合理的村規民約。

3.3.3 加強基層監督約束機制建設

1）加強社區基層民主建設。街道辦事處要強化對社區兩委班子的監督，不定期地審計檢查社區民主建設和財務收支狀況。進一步健全村民大會和村民代表會議制度，完善村民自治章程和村規民約，加強民眾對社區干部的監督。在涉及全體民眾利益的重大事項上，要落實“四議兩公開”工作方法，不斷加強民主決策、民主管理。2）實行村務、財務透明化。要重新核算集體資產，摸清家底，并向全體民眾公示。清產結束后，要建立集體資產登記、管理、使用、處置等制度，做好臺賬記錄，并定期上報、公示。要推進社區集體資產監管和交易平臺建設，確保集體資產動態的公開化，細化財務公開項目，提高公開實效和質量，做到如實、及時、經常公開，保障民眾對集體財務的知情權和監督權。3）拓寬民主監督渠道。要加強宣傳，增強民眾的監督意識，鼓勵和引導民眾依法行使民主監督權利。一方面，要充分利用現有的監督形式，實行重大事務在社區和街道辦的咨詢、聽證、公開制度，不斷健全基層干部公開述職、民意測評、民主考核等機制；另一方面，要探索創建多重監督機制，將法律監督、政府監督、群眾監督、人大監督等方式有效結合起來，并充分發揮自媒體在民主監督上的優勢，不斷提高社區治理的民主程度。