多元解紛機制下的調解協議司法確認制度

李茜雅

(南京財經大學，江蘇 南京210023)

一、多元解紛機制下的司法確認制度概述

(一)多元糾紛解決機制的建設與發展

隨著立案登記制與法官員額制等制度的不斷改革與推進，我國目前已經進入了 “訴訟爆炸” 的時代。 “訴訟爆炸” 這一概念是由美國學者奧爾森提出的，其蘊含著兩層含義:一是訴訟案件數量多，已遠遠超過本國民事訴訟制度的負荷；二是民事訴訟及其運行機制已經對整個社會及民眾產生不可估量的影響。當下社會經濟發展迅速，人與人的交往變得更加密切，自然而然矛盾與糾紛也隨之增加，于是進入民事訴訟程序的案件迅速增多，然而法院本身資源非常有限，如此一來就不能很好地解決每一個案件，法院疲憊不堪，當事人無法得到滿意的結果，最終只能是徒增訟累，辜負人民對于司法正義寄予的厚望。訴訟本是解決矛盾糾紛的最后一道程序，應當是在窮盡其他方式后才會采取的手段，但由于人們對其他解決糾紛的手段的不了解，現實中產生矛盾時起訴成了第一選擇。因此，及時篩選出不需要進入民事訴訟程序的案件并進行分流，采用多元化糾紛解決機制緩解法院面臨的壓力，減少沖突，提升司法效率，是當代法學界需要討論與深究的關鍵問題。

多元化糾紛解決機制是指在一個社會之中，各種各樣的糾紛解決制度、方式或程序(包含訴訟與非訴訟兩大類)共同存在、相互配合所構成的完整的糾紛解決體系。在多元解紛機制中使用率最高的當屬調解，由中立第三方出面主持與引導，雙方當事人通過平等的對話與交流來化解糾紛，充分表達自己的意見與觀點，最終協商一致、達成共識，簽訂調解協議。相比于法庭上的唇槍舌戰劍，調解可謂是成本最低、效率最高、司法效果與社會效果最好的解決糾紛的方式了。調解制度在我國的歷史可謂是源遠流長，從儒家的 “無訟” 思想到近代的 “馬錫五審判方式” 再到21世紀崇尚就地解決矛盾的 “楓橋經驗” ，無不體現著平和解決糾紛的主旨。調解制度的優勢不言而喻，但同時也存在許多問題，譬如缺少立法保障、調解員素質參差不齊、調解協議的司法確認程序不完善等。

(二)司法確認制度的理論基礎

關于調解協議的司法確認制度的概念，主流觀點認為 “調解協議司法確認，是指發生糾紛的雙方在法院和仲裁機構以外的調解組織引導下達成調解協議，當事人向有管轄權的法院申請司法確認，法院對調解協議進行審查，在確認調解協議效力后作出具有強制執行力的文書的司法程序” 。筆者贊同此觀點，若非訴調解協議在法院進行確認之前就具備法律效力，前者的說法無法給予足夠支撐；而后者的說法更為全面。

2004年最高人民法院出臺的《關于民事調解工作若干問題的規定》第一次以司法解釋的形式明確了對調解協議進行司法確認的程序。2011年最高人民法院發布的《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》(以下簡稱 “若干規定” )則是細化了各項程序。之后最高法于2016年公布了《關于人民法院特邀調解的規定》(以下簡稱 “規定” )更是對多元解紛機制整體作出了細化安排。2019年8月，最高法提出 “推動建立專業化在線調解平臺” 等措施，為更好地實施調解制度提供了制度保障。在 “一帶一路” 倡議的大背景下，迎合世界多元解紛機制的趨勢，使得作為我國解決糾紛的重要方式的和解、調解、訴訟、仲裁等相互配合協作，積極傳播中華法治思維，減少對抗，實現和諧社會。

二、司法確認制度的現實困境揭示

(一)關于管轄法院的規定模糊

中級及以上級別的法院與調解組織不在一地的委派調解的法院無權對調解協議適用司法確認程序。根據規定，法院應當建立特邀調解組織，且須編寫特邀調解員名冊。除此之外，下級法院是有權使用上級法院建立的名冊的。這就意味著無論哪一級法院皆可建立名冊，并不僅僅是基層法院，中級以上的法院也一樣可建立特邀調解組織，編寫特邀調解員名冊。目前無法律法規對委派調解的法院級別作出限制，那么委派法院可以是任何級別的法院，其中當然包括中級及以上法院。由這兩條可以看出有權進行司法確認的法院應當是各級法院，但這與規定中所陳述的僅能由調解組織所在地基層法院或者人民法庭明顯是沖突的。如果中級以上的人民法院委派調解的糾紛需要進行司法確認，應當如何處理呢?調解組織和委派調解的法院分屬兩地，又應當由哪個法院處理呢?單單根據法律規定，無法得出結論。目前常見的是 “院內調解” ，通常由接受委托的調解員在法官的引導下開展調解活動，法院提供調解場地，提供全方位服務。如果是 “院外調解” ，即由接受委托的調解組織在法院之外的場所進行調解，當事人協商一致完成調解協議后交給法院進行接下來的確認程序。

(二)與執行程序銜接不暢

當事人向法院申請對調解協議進行司法確認，是希望使調解協議的內容能夠得到有效而又全面的執行。雙方當事人達成的調解協議的性質僅類似于普通民事主體間的合同，對協議雙方有管束的效力但卻沒有法律所賦予的強制性執行力。經過司法確認后，其效力便從協議雙方之間的約束力升級到法律上的強制執行力。法院出具司法確認裁定書之后，當事人就須積極履行相應的義務與責任，此時裁定書的強制效力僅是 “后備軍” ，只有在當事人拒絕履行義務并且向人民法院申請強制執行時，潛藏的強制執行力才會轉化為實在的強制執行力。相關法律法規并沒有對司法確認裁定的申請執行和強制執行之期限加以規范，此處屬于立法真空，應當完善相關規定。

司法實踐中，法院在對司法確認申請進行時遇到許多阻礙。首先，司法確認程序的審查機構不明確。法院內部職權劃分不清晰，司法確認程序的審查工作在一些法院由立案庭完成，還有法院由審判庭或執行局完成。這一局面的形成是因為沒有統一的規范，如此一來不便于法院的系統管理，造成分工混亂，大大降低了司法效率。其次，審查范圍模糊。從司法確認制度的立法目的來看，調解協議能否執行是問題的關鍵，因此調解協議的可執行性也應當屬于審查范圍之內，而且應當重點審查，兼具形式審查與實質審查。最后，若在進入執行程序之后才發覺司法確認程序有重大錯誤，如何救濟在當前的法律規范中無從尋找答案。有學者提出能否通過再審程序解決此問題，而這與司法確認裁定書是否具有既判力有著密切聯系。調解協議一經法院確認就產生了法律意義上的止紛效力，止紛效力就是既判力的消極效力。若不承認既判力的消極效力就意味著當事人的矛盾仍未得到化解，依然處于一種不確定的狀態，隨時可能再次陷入糾紛，這與司法確認制度設立的初衷背道而馳。司法確認程序的保障程度低，且調解協議通常是雙方讓步的結果，不便于法院去探究糾紛的真相，這就導致司法確認調解協議可能并非案件的真實情況。因此，筆者認為應當承認調解協議裁定書的既判力的消極效力，否認其既判力的積極效力。

(三)調解隊伍水平參差不齊

調解員是調解程序的主持者與引導者，其水平高低對調解程序的進展以及最終調解協議的達成有著不可估量的影響。我國人民調解歷史淵源悠久，本來應當具有一支素質高、人數多、水準高的調解隊伍，然而現實中調解員人數眾多，但水平卻參差不齊。統而言之，當下調解隊伍取得豐厚成績的同時仍有許多問題需要解決。一些調解員文化程度低、專業知識欠缺、對政策的知曉程度和理解能力遠未達到相應水平導致調解工作效率低下，不能及時化解矛盾反而激化矛盾。并且絕大多數地區調解員的報酬較低，缺乏堅實的激勵保障機制，壓制了調解員的工作熱情，導致其怠于努力進行調解工作。法院及相關行政機構應當對調解員進行培訓教育以提高職業技能，對調解案件開展指導工作，但現實中相關行政機構對這部分投入的精力少之又少，造成調解員的專業技能無法及時得到提升，調解結果也不盡如人意，給當事人留下效率甚低的印象，損害了調解隊伍的形象。此外，關于調解工作的規定散見于各個法律文件之中，這些規定不夠清晰，實際可操作性低，無法為調解工作提供正確指引。例如調解員的任職門檻與標準模糊、不夠具體，表面上看似吸收了大量人才參與調解工作，但實際上混入了一些不具備專業素養、工作能力低的人，使得調解隊伍整體素質被拉低，于群眾而言司法信服力也大大下降。

三、我國司法確認制度的優化路徑

(一)細化管轄法院的相關規定

調解協議無法由中級以上的法院來進行司法確認，在實踐中訴訟標的額較大、案情相對而言較為重大疑難的海事與知識產權糾紛一般由中院管轄。針對此類案件，若嚴格根據法律規定，由中院開展調解的案件只能由調解組織所在的基層法院及其派出法庭進行司法確認，如此一來會阻礙整個案件的進展，逐步降低中院調解的積極性，大大增加法院的工作負擔。因此，從健全現有機制的角度來看，不能僅僅規定調解協議的司法確認程序僅可由基層人民法院進行，而應依據調解協議的案件性質及其標的額確定其級別管轄。

需要進行司法確認的調解協議具有一般民事合同的性質，筆者以為可以以確定合同糾紛管轄地的方式來確定其地域管轄。根據規定，合同糾紛的相關訴訟，可以由合同履行地、標的物所在地等與案件糾紛爭議有實質性聯系的所在地的法院來管轄。僅僅限定調解組織所在地的法院有權進行司法確認，可能會導致當地法院進行權力壟斷，增大尋租空間，破壞當地司法正義與秩序。

(二)健全與執行程序的銜接機制

《人民調解法》及相關法規都未提及司法確認的申請執行和強制執行期限，根據體系解釋規則可以適用《民事訴訟法》的相關規定。申請執行的期限一般為兩年；法院自收到申請書之日起超過六個月未執行的，當事人申請經審查后可以由本院、原法院或其他法院執行，不僅拓寬了可執行法院的范圍，而且加大了實現執行的可能性。因此，司法確認程序的申請執行期限可以設置為兩年；強制執行期限可以設置為六個月。針對怠于履行調解協議中確定的義務的當事人，同樣應當適用前述措施，造成嚴重損失的情況下還應并處罰金，以起到威懾、防范的作用。

針對法院在對司法確認申請進行審查時遇到的阻礙應當增加新的法律法規，填補立法空白。首先審查機構應當僅限于審判庭，立案庭作為案件的 “入口” ，本身就不實體處理糾紛；執行部門通常負責執行工作，若由其審查后再執行，可能會滋生司法腐敗，不利于維護法庭的清正廉潔。當事人在調解協議達成后申請司法確認、獲得司法確認裁定書是為了防止在之后又再起糾紛，確保裁定書的有效性，同時也是對法院處理調解糾紛機制的補強。再者審查范圍應當包括調解協議的可執行性，若協議違反自愿原則或其本身的內容無法執行，即使法院出具司法確認裁定書也是沒有任何意義的。在審查可執行性的同時，應當注重形式意義上的審查，即法官根據自己所掌握的知識和生活經驗來判斷調解協議內容本身是否具有執行的可能，若存在瑕疵應當允許當事人合意進行修正。最后，對于進入執行程序后的救濟手段，法條明確規定特別程序不得適用第三人撤銷制度，且由于司法確認裁定書只具有部分既判力，也難以斷定其是否可以適用審判監督程序，因此在完善申請撤銷司法確認裁定的相關規定的同時，也應當注意與訴請確認調解協議無效、案外人異議制度的有效協調，防止出現法院內部沖突，損害司法公信力。

(三)構建專業化調解隊伍

鑒于目前的狀況，應當對調解隊伍進行清理與整改，對于確實能力欠缺的調解員予以清退，設置調解員職業資格考試，提高調解工作的準入門檻，只有考試合格的人員才有資格成為調解員。同時對現有調解員推行職稱評定制度，根據調解員的職業、學歷、技能、調解能力、工作效率等綜合各方面因素授予其相應級別的職稱并頒發證書。對于重大疑難、復雜程度高的案件，將其交給職稱級別較高的調解員去處理，可以派職稱級別較低的調解員一同參與做輔助工作，從中學習更多技能。在此基礎上應當確立職稱調整機制，對于表現優秀、考核合格的調解員應當予以升級并給予相應物質激勵；對于在工作過程中屢次出現失誤、責任心不強、積極性低的調解員應當予以降級，經多次勸說仍不改正的應當清退出調解隊伍，以保證調解隊伍的先進性與純潔性。調解員作為調解隊伍的重要組成部分，應當加強法律知識學習與技能，從思想上樹立依法且公正調解的意識，從而更好地為人民提供高質量的調解服務。

法院對于調解員進行相關業務培訓負有責無旁貸的義務，應當加強業務培訓力度，經常性地開展法律法規學習、糾紛化解技巧交流等方式，定期開展理論輔導、社會熱點案例分析，摒棄常見的 “大課制” (集中統一培訓)，改為以街道為單位組織培訓的模式，培訓后開展討論會供學員進行交流，積極邀請律師、學者等專業人士來傳遞政策變化及行業新動向。司法實踐中，法院對于司法確認之前的案件調解工作知之甚少，后續在司法確認進行的過程中難免會產生許多問題。因此法院可以嘗試在調解工作開始的同時派出人員參加到調解工作中去，以便法院方面全方位地掌握調解案件的前因后果，確保之后的司法確認程序順利進行。