全面預(yù)算管理下行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的構(gòu)建

蘇涵 泰順縣經(jīng)濟商務(wù)和信息化局

引言

加強行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理，可以幫助單位構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，促進(jìn)單位內(nèi)部控制水平的提高。然而在實際中，我國行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理及內(nèi)部控制工作時，受到各種因素影響，依然會面臨各種問題需要處理，兩者之間缺少完善的工作體系。因此，為了提高單位內(nèi)控水平，應(yīng)從實際入手，以全面預(yù)算管理為重點，加強內(nèi)部控制體系建設(shè)，促進(jìn)全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制深入結(jié)合，優(yōu)化全面預(yù)算管理機制，加強內(nèi)部控制管理，為行政事業(yè)單位健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一、全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的基本概述

對于全面預(yù)算管理而言，也就是指以年度或者季度為單位，在一段時間內(nèi)，對單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)、財務(wù)活動等進(jìn)行預(yù)測與分析，整合單位各項資源，協(xié)助單位順利完成戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。并且，通過加強績效管理，對目標(biāo)實施情況、內(nèi)部控制執(zhí)行效率、經(jīng)費支出等進(jìn)行追蹤和監(jiān)管，幫助單位控制成本支出，維護(hù)單位整體效益。行政事業(yè)單位在實施全面預(yù)算管理過程中，并非安排某個部門或者人員進(jìn)行，而是需要在單位所有人員的配合下進(jìn)行，進(jìn)而有效提高單位全面預(yù)算管理水平[1]。

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部實施的保證各項活動有序進(jìn)行的重要舉措，是現(xiàn)代化管理理念下形成的產(chǎn)物。通過加強內(nèi)部控制，能夠引導(dǎo)各項業(yè)務(wù)活動的順利落實，有效提高工作水平，保證服務(wù)質(zhì)量。在整體上，行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系的目的在于保證單位各項管理活動的規(guī)范性和專業(yè)性，確保單位資產(chǎn)安全，讓財務(wù)信息更加真實、有效。

二、全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)系

（一）內(nèi)部控制是把全面預(yù)算管理作為活動開展的依據(jù)

通過科學(xué)編制預(yù)算管理方案，將其執(zhí)行到位，可以引導(dǎo)各個部門及人員主動參與到內(nèi)部控制活動中，將內(nèi)部控制體系落實到具體位置，對內(nèi)部控制環(huán)境有所反應(yīng)。通過實施全面預(yù)算管理，需要在完整信息的作用下進(jìn)行，而內(nèi)部控制活動的開展，對信息質(zhì)量有一定要求。行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制管理時，需要通過全面預(yù)算管理獲取所需信息，作為單位實施內(nèi)部控制的依據(jù)[2]。

（二）全面預(yù)算管理可以幫助內(nèi)部控制工作順利落實

行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制時，涉及單位授權(quán)審批、資產(chǎn)管理、人力資源管理、組織規(guī)劃、績效管理等諸多內(nèi)容。在開展內(nèi)部控制工作過程中，要求全面預(yù)算管理把這些活動進(jìn)行整合，并結(jié)合行政事業(yè)單位經(jīng)營管理目標(biāo)，保證內(nèi)部控制工作實施是把全面預(yù)算管理作為根本，有效落實，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的提升。

（三）全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制可以協(xié)調(diào)促進(jìn)單位發(fā)展

對全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作來說，在本質(zhì)上兩者工作內(nèi)容在于資源共享，要求單位各級人員主動參與其中，為了實現(xiàn)行政事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)而實施。因此，在全面預(yù)算管理工作中，涉及了內(nèi)部控制各項內(nèi)容，除了可以直接與內(nèi)部控制結(jié)合之外，也能對內(nèi)部控制組成要素進(jìn)行優(yōu)化處理，實現(xiàn)單位現(xiàn)有資源的整合與分配，為行政事業(yè)單位創(chuàng)造更多的效益[3]。由此可以得知，全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間存在相輔相成的關(guān)系，可以協(xié)助行政事業(yè)單位更好發(fā)展。

三、基于全面預(yù)算管理下行政事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建存在的問題

（一）全面預(yù)算管理意識薄弱

在行政事業(yè)單位運營發(fā)展中，資金來源以國家財政撥款為主，所以在進(jìn)行預(yù)算編制時，通常是結(jié)合上級部門撥款情況和要求進(jìn)行，使用財政撥款的行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時，往往處于被動局面，對預(yù)算編制的重視力度不高，再加上受到主客觀因素影響，使行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制不能有序進(jìn)行，制約行政事業(yè)單位更好發(fā)展。

（二）缺少完善的預(yù)算管理體系

對于行政事業(yè)單位來說，時常會發(fā)生戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)與預(yù)算管理要求相偏離的狀況，造成資源消耗，不利于單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的順利完成。因為內(nèi)外環(huán)境的不斷改變，將會給行政事業(yè)單位運營發(fā)展帶來一定影響，在缺少完善的內(nèi)部控制體系下，不利于單位各項經(jīng)濟活動的穩(wěn)定進(jìn)行，缺少工作目標(biāo)和方向。行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理工作時，主要是把目標(biāo)利潤與靜態(tài)財務(wù)指標(biāo)當(dāng)作基本，沒有給預(yù)算編制提供引導(dǎo)[4]。所以，在預(yù)算管理中，為了迎合行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)把單位預(yù)算目標(biāo)細(xì)化處理，形成一套完整的預(yù)算管理體系。然而在實際中，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理上依然是把傳統(tǒng)財務(wù)報表當(dāng)作重點，沒有確定管理重點，缺少完善的全面預(yù)算管理體系，在出現(xiàn)問題時，各個部門相互推卸，無法將問題第一時間處理，影響單位全面預(yù)算管理效果。

（三）預(yù)算編制不科學(xué)

現(xiàn)階段，大部分行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時，常常會出現(xiàn)各種不合理狀況，而導(dǎo)致該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因和行政事業(yè)單位管理者思想理念和工作模式落后有關(guān)，沒有及時轉(zhuǎn)變工作觀念，在制定預(yù)算管理方案時，通常把工作安排給財務(wù)部門，其偶爾會向財務(wù)部門了解預(yù)算管理編制情況和進(jìn)度。再加上部分行政事業(yè)單位受到“鐵飯碗”理念影響，在工作上積極性不高，沒有主動與其他部門交流，各自為政現(xiàn)象比較明顯。在這種情況下，使得行政事業(yè)單位編制的預(yù)算方案可行性不強，不利于預(yù)算管理目標(biāo)的完成，在某種程度上使得全面預(yù)算管理不能給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動開展提供引導(dǎo)，阻礙單位管理水平的提高。

（四）內(nèi)部控制體系不健全

對行政事業(yè)單位來說，基于全面預(yù)算管理下的內(nèi)部控制體系缺失，不健全，具體展現(xiàn)在以下幾個方面。首先，記賬憑證填寫不完整。在行政事業(yè)單位經(jīng)營中，各項業(yè)務(wù)活動沒有具體劃分，導(dǎo)致各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)存在于一張憑證中，沒有在憑證中具體標(biāo)注。并且，一人同時監(jiān)督管理多個業(yè)務(wù)，容易出現(xiàn)出納兼任管理等狀況，違反單位規(guī)章制度要求。其次，票據(jù)管理不規(guī)范。我國行政事業(yè)單位在票據(jù)管理過程中容易面臨管理混亂的狀況，這是因為票據(jù)來源比較廣，如財政部門、自行采購等，并且單位使用的票據(jù)一般為非稅收入獲取，所以在管理上難免會出現(xiàn)混亂的狀況，給不法人員鉆法律空子[5]。最后，內(nèi)控管理不嚴(yán)。部分行政事業(yè)單位在運營管理過程中，沒有結(jié)合內(nèi)部控制管理要求，制定可行性管理計劃，內(nèi)部控制體系不完善，沒有成立專業(yè)的內(nèi)部控制部門負(fù)責(zé)內(nèi)控管理，不能給內(nèi)控活動順利開展提供指導(dǎo)，不利于內(nèi)控目標(biāo)的完成。

（五）缺乏有效的考核及激勵機制

行政事業(yè)單位在內(nèi)部職責(zé)劃分時，時常會發(fā)生職責(zé)分配不具體的狀況，但是由于缺少完善的考核及激勵機制，通常以年度為根本進(jìn)行績效考核，沒有做到對單位員工的動態(tài)管理，在考核方式和標(biāo)準(zhǔn)上缺少統(tǒng)一性與規(guī)范性。在實施全面預(yù)算管理時，行政事業(yè)單位容易受到內(nèi)外環(huán)境變化影響，如果沒有對員工職責(zé)科學(xué)劃分，容易出現(xiàn)事后不能追究相關(guān)責(zé)任人的現(xiàn)象。因為受到這些因素影響，使部分行政事業(yè)單位不能通過獲取的信息對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行考核，造成預(yù)算職責(zé)約束性不強。由此可見，建立一套激勵獎罰機制是非常必要的，通過把長期發(fā)展目標(biāo)與員工自身利益充分結(jié)合，可以將全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作落實到位，獲取理想工作效果。而即便部分單位進(jìn)行預(yù)算考核，但是以財務(wù)指標(biāo)考核為主，比較局限，影響預(yù)算考核效能的發(fā)揮。

四、基于全面預(yù)算管理的行政事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建措施

（一）強化各級人員預(yù)算管理意識

受到全面預(yù)算管理理念的影響，要想將內(nèi)部控制工作落實到位，要求行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及時調(diào)整思想理念，保證預(yù)算管理的專業(yè)性和規(guī)范性，加強單位各項資源整合與分配，提高資源使用效率。與此同時，行政事業(yè)單位應(yīng)該做好內(nèi)部宣傳工作，把全面預(yù)算管理滲透其中，加強預(yù)算約束，嚴(yán)格按照國家發(fā)布的《預(yù)算法》要求加強預(yù)算執(zhí)行管理，對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行追蹤和評估，將資源使用效能全面發(fā)揮，在資源使用考核中，嚴(yán)格按照效益相關(guān)財務(wù)指標(biāo)進(jìn)行，從而保證全面預(yù)算管理工作順利實施[6]。

（二）構(gòu)建完善的全面預(yù)算管理體系

從行政事業(yè)單位角度來說，應(yīng)從自身運營角度出發(fā)，結(jié)合發(fā)展需求確定預(yù)算管理目標(biāo)，完善全面預(yù)算管理體系，其中包含預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理等。在建立完善的全面預(yù)算管理體系下，要求各個部門明確自己的工作職責(zé)，真正做到不兼容崗位的充分分離。對于預(yù)算決策部門來說，一般隸屬于預(yù)算管理委員會之下，領(lǐng)導(dǎo)層則是預(yù)算決策部門，其工作職責(zé)就是對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)進(jìn)行追蹤和監(jiān)督，保證全面預(yù)算管理工作落實到位，順利完成全面預(yù)算管理目標(biāo)。全面預(yù)算管理機構(gòu)中其他成員也就是單位各個部門負(fù)責(zé)人，根據(jù)行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)，完善全面預(yù)算管理體系，做好預(yù)算編制工作，加強預(yù)算執(zhí)行過程管理，成立預(yù)算管理目標(biāo)，這樣不但可以滿足行政事業(yè)單位預(yù)算管理要求。同時也能促進(jìn)各部門之間結(jié)合，提高部門之間信息傳遞效率，給預(yù)算管理工作開展提供支持。執(zhí)行部門作為預(yù)算管理的主要職責(zé)部門，應(yīng)對其工作職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行綜合思考，對于界限不清晰的部分，應(yīng)將其融入預(yù)算執(zhí)行部門中，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

（三）優(yōu)化預(yù)算編制方式

預(yù)算編制是行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理工作的前提依據(jù)，在全面預(yù)算管理中，應(yīng)結(jié)合單位戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)編制預(yù)算管理方案，根據(jù)單位實際情況，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，確定預(yù)算管理目標(biāo)。如果要想實現(xiàn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展，在編制預(yù)算管理方案時，應(yīng)把單位戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行展現(xiàn)，并結(jié)合單位運營狀況，對預(yù)算環(huán)節(jié)中政策變化、市場運營情況、內(nèi)部控制環(huán)境等進(jìn)行全面思考，并根據(jù)單位運營特點及管理需求，完成預(yù)算編制工作，確定預(yù)算管理方案。行政事業(yè)單位在建立全面預(yù)算管理體系，實施預(yù)算編制工作過程中，應(yīng)該按照由上至下的要求進(jìn)行[7]?？傮w上，通過優(yōu)化預(yù)算管理流程，編制可行性預(yù)算管理方案，督促各部門之間信息交流，并結(jié)合單位發(fā)展情況，選擇適宜的預(yù)算編制方式，從而保證預(yù)算編制科學(xué)性和合理性，給單位后續(xù)預(yù)算管理工作開展提供支持。

（四）加強內(nèi)部控制體系建設(shè)

在行政事業(yè)單位經(jīng)營發(fā)展中，需要強化財務(wù)部門預(yù)算管理，通過構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，對各項經(jīng)濟活動實施過程進(jìn)行監(jiān)管，及時找出活動中存在的問題，引導(dǎo)單位實施崗位輪崗機制，對于經(jīng)辦人員、管理人員進(jìn)行崗位輪換，確保各個崗位之間可以做到相互制約和監(jiān)管，以防止在開展預(yù)算管理工作時出現(xiàn)徇私舞弊、貪污腐敗等問題。通過采用多元化方式，提高業(yè)務(wù)水平，利用全面預(yù)算管理，引導(dǎo)單位內(nèi)部控制活動的順利實施，有效提高單位內(nèi)部管理水平，保證財務(wù)信息真實、有效。在開展內(nèi)部控制工作時，單位應(yīng)設(shè)立崗位不相容機制，加強對重要會計崗位與財務(wù)崗位的運行管理，各部門應(yīng)該對自己的工作職責(zé)有深入了解，結(jié)合業(yè)務(wù)特點和單位發(fā)展要求，完善內(nèi)部控制體系，為后續(xù)各項活動的有序進(jìn)行提供引導(dǎo)。

（五）健全預(yù)算考核機制

針對全面預(yù)算執(zhí)行管理與預(yù)算考核而言，其是行政事業(yè)單位開展各項經(jīng)營活動實現(xiàn)事中管理的有效對策，單位應(yīng)該結(jié)合職責(zé)分配、經(jīng)營管理現(xiàn)狀等，按照激勵要求，形成一套專業(yè)的全面預(yù)算執(zhí)行責(zé)任機制。預(yù)算執(zhí)行通常包含單位各項經(jīng)濟活動，保證單位各項運營活動都嚴(yán)格按照預(yù)算管理要求進(jìn)行。預(yù)算目標(biāo)要求做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理，確定單位內(nèi)部各個部門在預(yù)算管理中的職責(zé)和權(quán)限。要想保證全面預(yù)算管理的專業(yè)性與有效性，建立專業(yè)的預(yù)算調(diào)節(jié)機制是極為重要的。通過設(shè)定規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)，除了能夠?qū)︻A(yù)算協(xié)調(diào)突發(fā)狀況進(jìn)行處理外，還可以一年為單位進(jìn)行處理。對于單位內(nèi)部資源分配與調(diào)整，其不會給單位運營標(biāo)準(zhǔn)造成任何影響，在頻率調(diào)節(jié)上，應(yīng)根據(jù)單位實際情況進(jìn)行。全面預(yù)算管理要求和績效考核、激勵機制充分連接，把全面預(yù)算管理滲透在單位績效考核、激勵政策中，確保全面預(yù)算管理工作順利進(jìn)行。在預(yù)算考核上，包含預(yù)算執(zhí)行考核、年度決策考核、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核等，根據(jù)考核方式，包括考核目標(biāo)確定、信息交流、評估方式選擇和激勵政策建立等。只有做好預(yù)算考核工作，才能提高單位預(yù)算管理水平，獲得理想的預(yù)算管理效果。

結(jié)語

總而言之，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制過程中，需要從全面預(yù)算管理角度出發(fā)，加強內(nèi)部控制體系建設(shè)，引導(dǎo)內(nèi)控工作有序進(jìn)行，改善內(nèi)控管理成果，提高單位整體管理水平。對內(nèi)部控制來說，和全面預(yù)算管理之間有著一定聯(lián)系，兩者相互作用和影響?；谌骖A(yù)算管理理念下進(jìn)行內(nèi)部控制，便于行政事業(yè)單位及時找出運營發(fā)展中的問題，提高問題處理能力，將全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制效能充分發(fā)揮，協(xié)助行政事業(yè)單位健康發(fā)展。