我國地方立法體制現(xiàn)狀及發(fā)展歷程分析

徐 緩

（550025 貴州民族大學人文科技學院 貴州 貴陽）

我國地方立法體制現(xiàn)狀及發(fā)展歷程分析

徐 緩

（550025 貴州民族大學人文科技學院 貴州 貴陽）

欲行法制，必先立法，有法可依乃法制的根本。地方立法體制是中國特色社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，地方行政立法權(quán)下放是我國立法體系的一大改進創(chuàng)新，其靈活性、補充性、實時性的特點，為地方政府機構(gòu)進行社會經(jīng)濟管理提供了有效的方式手段，為我國立法體制的完善提供了寶貴的經(jīng)驗和基礎(chǔ)。

地方立法；利益均衡；立法監(jiān)督；利益群體

隨著改革開放的推行，30年來在全國人大及其常委會和國務院分別推行頒布了237和690件法律法規(guī)的背景下，地方各級人大及其常委會依據(jù)社會需要，已制定推行了一萬多部法律法規(guī)，對快速高效推動社會經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。迄今為止，與我國各地域性質(zhì)范圍劃分相適應的，我國地方立法形成一種“兩類三區(qū)”的立法氛圍——兩類指國家權(quán)力機關(guān)所立法律法規(guī)和地方行政機構(gòu)所立規(guī)章制度，三區(qū)指普通行政區(qū)、民族自治區(qū)、特別行政區(qū)三種行政區(qū)域的立法。

一、我國地方立法現(xiàn)狀

1986年我國政府機構(gòu)建立完整的立法體制并沿用至今，體制中規(guī)定全國人大及其常委會擁有制定頒布法律的最高權(quán)利，一切國家和地方的規(guī)章制度不能與之相違背；并賦予國務院在不違背憲法和法律的基礎(chǔ)上制定行政法律規(guī)章的權(quán)利；在符合和不違背其憲法法律的精神下，省、自治區(qū)和省會城市及批準的較大的城市的人大及人大常委會享有地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定權(quán)以及授權(quán)立法的權(quán)力，這種立法體制很好的適應了我國的格局現(xiàn)狀?？偟膩碚f，我國的現(xiàn)行立法體制有兩大特征，一是從層次上說，以中央立法為準，地方立法則是作為補充，不得違背憲法和國家立法的基本原則；二是將最高立法權(quán)和行政立法權(quán)分屬兩個政府機構(gòu)，分別從理論和實踐、主打和輔助兩個方面來構(gòu)建國家法律體系。不同層次的法律共同構(gòu)成我國穩(wěn)定有效的中國特色社會主義立法體系。

地方立法自1979年實施以來，我國政府機構(gòu)不斷完善改進，取得了不俗的成果。2000年第九屆全國人民代表大會后，在全國的282個設(shè)區(qū)市中，包括27個省會城市和18個較大的市以及4個特別行政區(qū)皆被賦予地方立法權(quán)；2013年底，《立法法》得到了修改頒布，一改以往立法體制中追求數(shù)量的不良風氣，使我國立法更科學明確，簡潔實用，有章可循。

在立法理論方面國內(nèi)學者也做出了不懈的努力。目前，一部分理論重點在于地方立法本身的完善方法，如周旺生的《立法學》、吳大英的《比較立法》、孫國華的《法理學教程》等，對我國地方立法制度做了仔細的評價總結(jié)，對以后完善地方立法有重要意義。另一部分是偏重于中央與地方立法關(guān)系的理論，較有名氣的有徐向華的《中國立法關(guān)系論》《論中央和地方的立法權(quán)利關(guān)系》、陳斯喜的《我國立法權(quán)限的劃分》、朱蘇力的《當代中國的中央與地方分權(quán)》等。

二、我國地方立法體制發(fā)展建設(shè)

自建國以來我國地方立法體制建設(shè)大致可以分為三個階段。第一階段，出現(xiàn)了地方立法的萌芽，但這一概念并沒有得到重視，擁有立法權(quán)的地域有限，沒有對應的立法機制和機構(gòu)生成。1954年第一次全國人民代表大會召開，通過了我國第一部憲法，這部憲法賦予民族自治地域相應機關(guān)制定順應地方經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)的權(quán)利，但是對于非民族自治區(qū)域并未賦予類似的立法權(quán)利，對比如今地方立法權(quán)利下放的地域范圍可以看出，當時的地方立法權(quán)并不是如今意義上的立法權(quán)利，更像是一種維護國家穩(wěn)定統(tǒng)一的政治措施。

1979年地方立法體制的發(fā)展出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機，地方立法權(quán)正式被明確和下放，相關(guān)機構(gòu)及其權(quán)責范圍建立明確，我國“一元二級多層次”的立法體制初步建成，有效促進了我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。1979年第五屆全國人民代表大會通過頒布了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規(guī)定地方立法權(quán)由各地方人大及其常委會擁有，在之后的修正案中還將與國務院發(fā)布規(guī)章制度相對應的地方規(guī)章制度權(quán)賦予地方政府，完成了我國立法體系由粗糙的“一刀切”模式到適應性更強的“一元二級多層次”的轉(zhuǎn)變。

由第二階段到第三階段的轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在2000年，第九屆全國人民代表大會制定頒布了《中華人民共和國立法法》，這一法律是我國法治建設(shè)的一大里程碑，這標志著我國中央和地方立法從此有法可依，法律內(nèi)容更規(guī)范有條理，涵蓋范圍更廣泛科學全面，法律效力提升至更高水準。2013年《立法法》的修改被放進人大代表的日程，各地方立法權(quán)的施用效力被置于考慮范圍內(nèi)，對于立法法的細節(jié)部分不斷修改完善，使之適應并全面推動我國經(jīng)濟發(fā)展和中國特色法制體系建設(shè)。

三、國外地方立法經(jīng)驗啟示

國外的民主意識和法律觀念萌發(fā)較早，法制體系較我國完善?？偟膩碚f，國外的立法體制主要分為兩種，聯(lián)邦制和單一制。實行聯(lián)邦制的國家一般國土較為遼闊，地域自然條件和風土人情等存在較大的差異，即采用的法律體制需要適應地域差異，推動社會經(jīng)濟全面發(fā)展，如美國、加拿大、印度等。而采用單一制的國家，中央的權(quán)利對于地方來說有著壓倒性的優(yōu)勢，中央立法對全體公民的權(quán)益代表程度極高，國家的利益趨向一致性，如法國、英國等。

從文獻資料中可以看出，比我們早幾百年樹立民主意識的國外地方法制建設(shè)逐漸呈現(xiàn)以下幾個特點：第一，傳統(tǒng)的“三讀”程序不再是真正的“讀”，而成為了立法程序的序數(shù)詞，但是對于立法過程中的審核一直沒有減弱；第二，議會的獨立立法權(quán)受到挑戰(zhàn)，不同的黨派之爭和政府利益使得議會行使權(quán)利受到或多或少的影響，減少了議會的話語權(quán)；第三，聽證程序不斷加強，為了彌補議會議員精力有限的缺點，不斷建立健全有基層群眾、專業(yè)人士等參與的聽證制度。

四、結(jié)論

本文以地方立法體制的完善為題，參考多方文獻資料，總結(jié)了我國數(shù)十年來地方立法取得的成就和現(xiàn)狀，并與國外數(shù)個國家地方立法體制做對比。我國地方立法在立法質(zhì)量、立法過程中的利益衡量、地方立法權(quán)限等方面存在較大的缺陷，本文對此加以討論，并提出切實可行的改進建議。

［1］關(guān)明峰.遼寧省地方行政立法研究［D］.遼寧：大連理工大學法學院，2014.3.

［2］王麗.地方立法利益衡量問題研究［D］.吉林：吉林大學法學院，2015.6.

［3］陳俊.小議中國當代地方立法權(quán)限的劃分及完善［J］.湖南師范大學社會科學報，2009（2）.

徐緩（1991～ ），男，漢族，貴州畢節(jié)，貴州民族大學人文科技學院，本科，研究方向：立法。