PPP項目績效考核研究

劉慧連

廣西桂商實業投資有限公司 廣西南寧 530000

近年來，為了降低地方政府國有企業負債率，提升投資效率，PPP模式被廣泛應用于基礎設施建設及公共服務領域。績效考核是PPP項目實施的核心工作，為達到最優化的經濟效益和社會效益，必須做好績效考核保障PPP項目順利運行。但目前，我國的PPP項目績效考核工作仍存在較多不足，制約著績效考核對PPP項目的推進效用，為保障PPP項目順利運行，需要積極探索PPP項目績效考核的有效對策。

1 PPP項目基本內涵

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。結合PPP項目實踐，PPP模式的優點主要體現：更高的經濟效率、更高的時間效率、提高公共部門和私營機構的財務穩健性、改善基礎設施/公共服務的品質、實現長遠規劃、樹立公共部門的新形象、私營機構得到穩定發展等。

2 PPP項目績效考核的政策依據及意義

2.1 績效考核的政策依據

2014年9月23日，財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），明確提出了“財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定”，要求“穩步開展項目績效評價”等。

2016年9月28日，國家發展改革委喝住房城鄉建設部共同發布了《關于開展重大市政工程領域政府喝社會資本合作（PPP）創新工作的通知》（發改投資[2016]2068號），重點從“政府通過合同管理、績效考核、按效付費，實現全產業鏈和項目全生命周期的PPP合作”等要求。

2018年4月24日，財政部發布了《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金[2018]54號），則標志著PPP項目正式進入了合規穩步發展的第二階段。通知再次提出明確要求，“落實中長期財政規劃和年度預算安排，加強項目績效考核，落實按效付費機制，強化激勵約束效果，確保公共服務安全、穩定、高效供給”等[1]。

2.2 績效考核的意義

建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效考核評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。其次，進行績效評價可以有效降低項目風險，保障項目順利運行，由于PPP項目運營周期較長，不確定性大，因此PPP項目風險較高，通過進行全生命周期績效考核對項目過程中各方投入、項目實施過程，項目結果等不同績效狀況進行考核，可以避免PPP項目績效考核帶來的經營風險，實現社會資源的有效利用。

3 PPP項目績效考核現狀及問題

我國開展PPP項目績效考核尚處于起步階段，政府和學者均進行積極探索。從當前PPP項目績效考核中可以發現，績效考核依然存在未能實現系統性考核評價等問題。

3.1 PPP項目績效考核工作重視度不夠

PPP項目運營期間，僅滿足“入庫”條件即可運行，忽視了績效考核作用的發揮，績效考核方案制定率普遍較低，主要有兩個原因：一是政府和企業領導不重視PPP項目績效考核，部分績效考核體系不能完整地反映PPP項目的全貌，對績效考核管理流于形式；二是因立法不足，缺乏統一文件政策要求，操作起來主觀性較強，導致PPP項目績效考核的可操作性不強，難以真正實現績效考核。

3.2 PPP項目績效考核主體目標沖突

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2015年第25號令）規定，“實施機構應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析，會同有關部門進行績效評價。”由此可知，PPP項目績效考核的主體是政府方。但PPP項目由政府方和社會資本方共同參與實施。對政府方，采用PPP模式的目的是提高公共產品的服務效率，轉變政府職能；對社會資本方，參與PPP項目的目的在于企業利益的最大化，在目前由政府主導的績效考核中，在考核指標的選擇及考核程序方面不能充分反映社會資本的利益要求[2-3]。

3.3 PPP項目績效考核指標差異較大

現階段的PPP項目績效考核存在評價指標差異大的現象，導致PPP項目績效考核效用的局限性。PPP項目中績效考核的應用，缺乏系統性的規劃和設計，各個項目績效考核體系的評價流程、評價內容、評價標準等都有差異，甚至同一類目基礎設施建設PPP項目的績效考核指標也存在既定指標差異，制約著PPP項目績效考核的有效性和統一性實施。

3.4 PPP項目績效考核持續性較弱、執行效率較低

從近年來出臺的政策可以看出，國家相關部門一直強調對PPP項目的績效評價工作貫穿于整個項目生命周期，并由此作為付費或調整價格的依據，但現實中PPP項目在建設期結束后，進入運營期間，政府方對項目的監督、考核力度不斷減弱，出現相對于建設期，運營期PPP項目的績效評價工作較為薄弱，項目社會效益無法保證。而且PPP項目績效管理涉及的主體多、周期長、范圍廣、頻率高等，要想取得較好的績效考核效果，必須對在績效考核體系的執行過程嚴格把關。但目前部分PPP項目的績效考核指標設計不健全，績效內容冗雜、煩瑣或過于模糊，影響著績效考核的全面性及執行力度，直接限制著PPP項目績效考核持續性及執行質量的提升[4]。

4 提升PPP項目績效考核水平的對策與建議

4.1 重視PPP項目績效考核工作

了解PPP項目績效考核本質是有效開展PPP項目績效考核的前提條件。具體做法有：一是PPP項目管理人員應深入認知PPP項目績效考核本質，積極宣傳普及PPP項目中績效考核的重要性。二是做好PPP項目績效考核的頂層設計，依法科學合理應用，保障PPP項目績效考核的客觀性及真實性。三是政府相關部門應在已出臺相關政策的基礎上，制定具體的項目績效考核管理辦法、考核細則、操作手冊等，設定具體的考核指標，提高相關政策的操作性，完善PPP績效評價的制度。

4.2 將績效考核規則前置，管理閉環

PPP項目的績效考核應在簽約前，取得政府方和社會資本方的一致認可，同時作為PPP合同的附件進入項目，作為項目執行過程中的考核依據。通過PPP合同落實PPP項目績效管理機制的建議有以下幾點：一是為有效實現PPP項目的績效管理，應在PPP項目合同中明確項目績效管理閉環，既要實現全過程，包括預算編制、績效目標申報、績效監控、績效評價、結果應用，也要實現全方位，既要包括政府方也要包括社會資本方。二是PPP項目合同中要說明項目實施的績效目標，績效目標是政府對PPP項目實施所想要達到的產出和效果，基于績效目標明確未來考核績效目標實現程度的指標體系。三是PPP項目合同中應明確績效監控及績效考核開展的時間、頻率、基本工作程序步驟以及結果應用等，同時對于按效付費的計算公式、時間、方式等均應予以明確[5]。只有將規則前置，進行事先約定，才能保證事中各方的客觀履約與客觀檢驗，如果事先沒有約定或者約定不明，由于設計利益牽扯，那么未來必定矛盾百出。

4.3 設計PPP項目績效考核細則

績效考核本身不是目的，政府付費也不是最終目的，最終要達成的效果是保證PPP項目的健康、良性運轉。所以應按照現有產出說明、現有標準、現有報價，來明確績效考核辦法和細則。設計細則的時候，其考慮重點有如下幾條建議：一是設置強制性指標。對于績效考核管理紅線，可以設置強制性考核條款，如不得私設“小金庫”、不得無審批手續突破投資概算、不得發生有責質量安全事故等，以此警示社會資本方規范管理。二是設置加分扣分項指標。當社會資本方管理良好時，予以加分，以驅動社會資本方管理積極性；檢查發現問題后可給予合理的整改寬限期，若未能在整改寬限期內完成整改并回復閉環的，再予確認扣分。三是設置不同深度的檢查方式。績效考核動作應盡可能根據深度不同，設置不同的團隊來進行。如月度考核，建議采用小團隊、小范圍的簡易檢查程序，由實施機構、第三方考核機構及社會資本方三方代表組成；年終考核，建議相關單位均應參與，以保證各項工作的完整性和及時性，如實施機構、財政部門、第三方考核機構、社會資本方等各方代表。通過設置績效考核細則，可以客觀、公正地體現績效考核的根本目的，也能使項目各方客觀、公正地看待績效考核的本質，對PPP項目的健康推進和良性發展是大有裨益的[6]。

4.4 提高績效考核體系的執行效率

提高PPP項目績效考核執行效率是提升PPP項目績效考核水平的關鍵。首先，應加強全生命周期績效監督和評價，從績效考核評價方法、評價指標、評價標準等方面，加強對績效考核方案的落實監督力度，以此實現績效考核執行力度及質量的提升。其次，可根據PPP項目的實際情況及績效考核評價難度，適當采取多方共同監管評價的方式，引入獨立性強、專業素質高、服務理念強的第三方機構完成項目績效評價工作。再次，可以將每一條績效考核細則進行工作量化和任務分配，落實到每一個責任人頭上，應明確具體要求，作為日常工作的考量標準，以此，保障PPP項目績效考核更高的執行效率。

5 結語

總之，PPP項目績效考核管理貫穿于項目的全生命周期，是PPP項目政府向社會資本付費或對PPP項目合同約定價格進行調整的主要依據，同時也是評價社會資本提供公共服務質量及效率的依據。PPP項目績效考核實施中存在績效考核重視度不夠、績效考核主體目標沖突、績效考核指標差異大、績效考核執行力度不夠等問題，制約著PPP項目績效考核執行效率和質量。在應用PPP模式過程中，應重視PPP項目績效考核工作，將規則前置，進行事先約定，形成閉環管理，設計PPP項目績效考核細則，提高績效考核執行效率等，建立健全的績效考核管理制度和體系，保證事中各方的客觀履約與檢驗。明確項目參與各方的權利與責任，在滿足社會效益和各方經濟效益的同時，進行風險控制，推動PPP項目的高品質、可持續提升發展。