探析市政路橋工程PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

羅志遠(yuǎn)

邵陽(yáng)公路橋梁建設(shè)有限責(zé)任公司 湖南邵陽(yáng) 422000

為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)供給，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，我國(guó)于2014 年開(kāi)始大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership,簡(jiǎn)稱PPP）。市政路橋項(xiàng)目作為公共基礎(chǔ)建設(shè)的重要方面，在PPP 領(lǐng)域已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但在實(shí)踐中也存在著諸多突出的問(wèn)題。

1 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

1.1 成本管控風(fēng)險(xiǎn)

具體來(lái)說(shuō)，PPP 項(xiàng)目投資通常都是涉及較長(zhǎng)建設(shè)周期的公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在如此長(zhǎng)的投資周期內(nèi)，成本管控所包含的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也相對(duì)增多。就成本管控而言，隨著投資項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，外部融資、設(shè)備及原材料的采購(gòu)、人力資源管理等很多方面都會(huì)在一定程度上受到物價(jià)起伏、通膨和利率變化、其他國(guó)家政策變動(dòng)等方面的影響。雖然某些成本管控風(fēng)險(xiǎn)在訂立合同之前能夠適當(dāng)控制，但很多成本管控風(fēng)險(xiǎn)都是潛在的、無(wú)法合理預(yù)期的，這些不利因素可能會(huì)推高PPP 項(xiàng)目的投資成本，這會(huì)與相對(duì)有限的外部資金來(lái)源產(chǎn)生矛盾，從而進(jìn)一步增大了PPP 項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[1]。

1.2 融資風(fēng)險(xiǎn)

其一是投資項(xiàng)目的復(fù)雜性引發(fā)的融資風(fēng)險(xiǎn)。市政路橋PPP 模式所應(yīng)用的投資項(xiàng)目多具有投資周期長(zhǎng)、收益回收期長(zhǎng)、利益相關(guān)者復(fù)雜等方面的特點(diǎn)，加之市政路橋這類公共基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的收益率相對(duì)偏低甚至為零，政府和資本方協(xié)商回報(bào)率也一般較低（近年開(kāi)始推行的廊橋-商業(yè)綜合體等將盈利工程與市政路橋打包建設(shè)的項(xiàng)目具有較好的內(nèi)部收益率，但多為BOT 項(xiàng)目），這些特點(diǎn)加重了投資方對(duì)項(xiàng)目投資前景的擔(dān)憂，加上信息不對(duì)稱等方面的不利因素的影響，更加會(huì)抑制銀行、社會(huì)資本等外部資金參與PPP項(xiàng)目的積極性，從而使得PPP 項(xiàng)目投資面臨著較強(qiáng)的融資困難和融資風(fēng)險(xiǎn)。其二是項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)引發(fā)的融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP 模式所投資的項(xiàng)目主要涉及公共服務(wù)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域雖然可以合理引進(jìn)社會(huì)資本，通過(guò)收益共享的方式完成股權(quán)融資，但仍然由政府掌握最終控制權(quán)，過(guò)度吸納社會(huì)資本的股權(quán)融資會(huì)稀釋國(guó)企或者政府的話語(yǔ)權(quán)，但吸納不足卻無(wú)法發(fā)揮社會(huì)資本的作用，在權(quán)衡融資結(jié)構(gòu)方面的困境，也很容易引發(fā)PPP 模式所面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)[2-3]。

2 PPP 模式下路橋施工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控分析

2.1 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管控體系

PPP 模式下的路橋施工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控，是保障路橋企業(yè)持續(xù)發(fā)展的要點(diǎn)，涉及到項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、管理等多方面過(guò)程控制。因此，PPP 項(xiàng)目應(yīng)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管控體系，幫助施工企業(yè)及政府明確資金使用方向，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目后期維護(hù)工作，并獲取相應(yīng)的投資回報(bào)。其中，政府部門(mén)的主要任務(wù)，是監(jiān)管PPP 項(xiàng)目的價(jià)格及執(zhí)行運(yùn)營(yíng)情況，保障資金使用及投資收益之間的平衡狀態(tài)。其管理內(nèi)容涉及到項(xiàng)目前期信息調(diào)研、方案設(shè)計(jì)、資金調(diào)配、風(fēng)險(xiǎn)處理等各個(gè)方面，要保證PPP 項(xiàng)目符合預(yù)期制定的流程目標(biāo)。PPP 模式下的路橋施工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控體系，應(yīng)注重PPP 項(xiàng)目的全過(guò)程管控，要提前完善項(xiàng)目評(píng)估及設(shè)計(jì)工作，強(qiáng)調(diào)對(duì)于可能存在的問(wèn)題及施工重點(diǎn)工程的把控，降低工期延誤的風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目高效運(yùn)作打下良好基礎(chǔ)。

2.2 針對(duì)成本管控風(fēng)險(xiǎn)的措施

其一，從人員素質(zhì)的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的是建設(shè)施工人員的素質(zhì)以及財(cái)務(wù)管理人員的素質(zhì)。市政路橋建設(shè)的設(shè)計(jì)方案和施工方案的優(yōu)選對(duì)建設(shè)成本以及利潤(rùn)率的影響極大，而建設(shè)施工人員是PPP 項(xiàng)目推進(jìn)的直接參與者，其業(yè)務(wù)素質(zhì)直接關(guān)系到建設(shè)方案和優(yōu)化措施的執(zhí)行，人、材、機(jī)直接成本的控制，這些是成本管控的核心所在。因此，一方面要嚴(yán)格建立施工單位的選拔以及考核制度，另外一方面要加強(qiáng)對(duì)施工人員的事前培訓(xùn)與事中監(jiān)督。就財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)而言，其直接關(guān)系到成本管控風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與反饋，因此，要選拔有充足經(jīng)驗(yàn)的財(cái)務(wù)人員參與到PPP 項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作之中。

其二，針對(duì)PPP 項(xiàng)目，要建立嚴(yán)密的內(nèi)部控制體系。雖然高素質(zhì)的人員可以緩解風(fēng)險(xiǎn)，但內(nèi)部控制制度才是根本保障，內(nèi)部控制制度通過(guò)貫穿PPP 項(xiàng)目始終，可以成為應(yīng)對(duì)成本管控風(fēng)險(xiǎn)的舉措[4]。

2.3 建立適應(yīng)PPP 項(xiàng)目發(fā)展的融資制度

建立建全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，探索實(shí)施有限追索或無(wú)追索項(xiàng)目融資的經(jīng)驗(yàn)和融資保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離。項(xiàng)目公司作為獨(dú)立法人，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)，具體項(xiàng)目公司可通過(guò)參加融資保險(xiǎn)以隔離社會(huì)投資人風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)采購(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目唯一性承諾而未按合同履約導(dǎo)致項(xiàng)目公司不能按時(shí)還本付息的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，允許金融機(jī)構(gòu)向政府進(jìn)行追索，從而降低金融機(jī)構(gòu)為PPP 項(xiàng)目融資的顧慮[5]。

3 結(jié)語(yǔ)

PPP 模式作為一種將融資與投資集為一體的新型項(xiàng)目投資方式，在黨的“十八大以來(lái)受到了廣泛積極的推動(dòng)，原因在于PPP項(xiàng)目投資模式不僅具有打通投資與融資之間的瓶頸，同時(shí)也是一種將政府財(cái)政資金與民間社會(huì)資本有效融合的模式。這有利于吸納民間資本和提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率，對(duì)于投資規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共服務(wù)項(xiàng)目等方面具有顯著的促進(jìn)作用。市政路橋施工企業(yè)在抓住機(jī)遇的同時(shí)要筑穩(wěn)根基，做好風(fēng)險(xiǎn)防控，以實(shí)現(xiàn)自身的乘風(fēng)而上。