國內外國有資產運營管理模式的經驗與啟示

田春園

鹽城市城市建設投資集團有限公司 江蘇鹽城 224005

通過探析國內外國有資產運營管理模式，并總結這些模式的實踐過程，從中歸納出適合我國相關事業發展的優秀經驗，從而推動相關事業的創新與改革，為合理地解決發展中存在的矛盾提供有效的處理思路，促進管理水平與服務質量的進一步提升。

1 我國國有資產運營管理模式概述

1.1 清江模式

首先，清江模式的含義。所謂清江模式，具體指代我國清江流域的水電開發，在構建現代企業制度時，嚴格以明確產權和責權、政企分離及科學管理等要求為依據，在組織生產的同時不斷的進行研究與歸納，從而建立起的滿足發展需求的國有資產運營管理制度，不僅包括業主負責、建管結合與主體明確、產權明晰等方面，還涉及了流域開發和滾動發展等內容。其產權關系結構囊括了國家、國資委、商業性國有資產經營機構、地方性資產經營企業等。其中，各產權關系主體的具體職權如下：第一，國家。國有資產歸國家所有；第二，國資委。國資委是我國重要的政府部門，其需要對國有資本的運作進行嚴格管理并實施監督，同時監督商業性國有資產運營機構的國有資產的運營情況以及保值增值的情況，并審計該機構的財務報表等。針對商業性國有資產運營機構的生產經營，國資委不能進行干預；第三，商業性國有資產運營機構。主要是指省級水電投資公司，是投資主體，在相對程度上具備國有資產的擁有權，與此同時，還可行使法人財產權與收益權。該機構能夠對國有資產產權的改變與重組進行決策，負責管理國有資產的產權管理情況及價值形態。除此之外，針對和具體的資產經營企業之間的權益關系，商業性國有資產運營機構需要借助董事會決議等措施進行規定；第四，具體的資產經營企業，是市場經營主體，對水電的生產、電站的建設與管理負責。

其次，清江模式的特點。第一，為有效分離政府管理職能、國有資產所有者職能發揮了重要的作用。省級商業性國有資產運營機構作為投資主體，擁有國有資產的相對所有權，打破了傳統的政府部門來投資的格局，從而有效解決了國有資產權能結構錯位的問題；第二，為分開國有資產行政監督管理職能、國有資產經營職能提供了強大的助力。商業性國有資產運營機構需要發揮所有者職能，是對傳統體制下的國有資產管理方式的創新，將以往的單純的行政手段轉變為經濟手段[1]。

1.2 其他模式

我國部分地區政府的相關部門與單位建立了國有資產經營開發公司，以此來管理國有資產，總體來說，實踐效果還是不錯的。這種類型的公司作為投資主體對相關工程項目的資產運營進行管理，將存量資產全面盤活，進而把國有資產的應有價值充分地呈現出來。

2 其他國家國有資產運營管理模式概述

2.1 管理模式

（1）兩層模式。兩層模式就是政府根據不同的方式直接對公共資產展開監督和管理，即政府、資產使用者之間不再配備中間機構，對中央財政部、相關主管部門進行有機地結合，其間以財政部為主要負責部門。現階段，德國、法國、美國和日本采用的就是兩層模式。

（2）三層模式。所謂三層模式，是指設置專門的國有資產管理機構，該機構擁有國有資產所有權，同時通過各家控股公司管理國有企業。此處的專門機構不隸屬中央財政部，并且也不屬于國有企業的主管部門。三層模式國有資產運營管理模式具體包括三個層次：

（3）國有資產綜管機構，又稱為國有資產行政管理機構，該機構需要統籌設計國有企業發展經營的方針目標，以此保證控股公司的發展方案與國家經濟總目標相符。不僅如此，國有資產綜管機構還需要對計劃的落實情況進行核查監督，同時針對控股公司申請國家款項的問題，該機構負責提出自己的建議。此外，該機構還要負責審批股份的轉讓及買賣。值得一提的是，國有資產綜管機構不能參與控股公司負責人的任免以及日常的管理工作。

（4）國有資產產權經營機構，主要是指國有資產專門管理機構直屬的各控股公司，對上認真執行國有資產綜管機構的指令，對下科學管理下屬國有企業，與此同時，還必須要對國有企業的利益進行密切保護。

（5）國有企業。從本質上而言，國有企業是由國家或國家持股機構控股的企業，主要負責進行生產經營活動。在全球范圍內，國有企業也分為多種類型，其中涵蓋了中央政府國有企業、地方政府國有企業、多個投資者的混合型國有企業等。意大利的國有資產運營管理模式采用的就是三層模式。

2.2 實踐成就

在國外的國有資產運營管理模式的實踐過程中，形成了兩種優秀的管理模式：其一，美國的TVA管理模式，設立美國田納西流域管理局，主要負責對公共資產的運作進行管理；其二，新加坡的淡馬錫模式，淡馬錫控股有效公司是全資國有控股公司，不僅需要對國有資產進行管理，還要通過產權結構對國有企業展開管理，同時利用市場運作經營國有資產。

2.2.1 TVA管理模式

（1）在經營方面，構建了較為完善的運行機制。美國田納西流域管理局在經營過程中建立了良性的循環機制：①聯邦政府的政策扶持，其中包括為工程項目撥款，同時鑒于TVA隸屬聯邦機構，因此符合免稅政策，后期改為抵稅征收。在TVA模式的發展初期，聯邦政府的政策扶持發揮了巨大的作用；②經營活動多為盈利項目，其中以電力開發為典型。通過開展盈利項目，為該項模式的進一步發展成熟奠定了資金基礎[2]。早期主要經營水電項目，同時投資火電站，后期隨著公司的發展壯大，有開始經營核電及燃氣電站等工程，這些項目的利潤為公共管理提供了充足的資金；③通過債券的形式籌集發展資金，為開發各項電力項目提供資金支持，進一步推動了公司的穩定發展。

（2）在管理方面，形成了成熟的運作模式。TVA作為美國聯邦政府一級機構，其管理權力的實現需要通過三層機構來實現，即擁有政府權力的機構、TVA董事會、地區資源管理理事會。一般情況下，TVA董事會主要有三位成員，政府總統提出成員名單，并經由國會進行討論和通過，之后再進行任命。該成員可以形式TVA的一切權力，并接受總統與國會的直接管轄。在董事會之下設立執行委員會，主要是由15名高級管理人員共同構成，其中每位成員都需要主管一項業務。此外，董事會可以自主建立內設機構，同時以業務的實際需要為依據對其展開合理調整。總而言之，完善的管理體制與成熟的運作模式在TVA成功的道路上發揮了極其重要的作用。

2.2.2 其次，淡馬錫模式

新加坡淡馬錫控股有限公司歸國家財政部管轄，同時亦是新加坡規模最大的全資國有控股公司。

（1）管理體制。淡馬錫對國有資產進行管理，同時利用產權紐帶對國有企業展開管理監督，并依靠市場手段經營國有資本。淡馬錫不僅擁有獨立法人權，還具備足夠的自主權，通過市場化方式進行經營發展，在這一過程中，即使國家政府沒有直接參與經營，但是也充分實現了其對國有資產的所有權。由政府委派公司董事把控人事權，與此同時，對財務報告進行審閱，并參與公司經營、投資計劃等的討論制定。此外，還需要控制公司的發展方針，利用各種投資形式為國有資本的保值增值提供保障。

（2）法人治理結構。淡馬錫完全是以新加坡公司法及其他相關章程為依據進行管理的。董事會領導全體公司員工進行經營運作。而在董事會之下，需要設立三個委員會來共同展開管理，其中包括常務委員會，審核委員會、領導力發展與薪酬委員會。董事會擁有高級經理層的聘任權，而高級經理層需要負責經營活動，同時接受董事會的考核及監督。

（3）母子公司權限明晰。淡馬錫充分運用了積極股東的管理方式，對下屬關聯公司的發展戰略提出建議，以此來實現股東權利，不參與屬下公司的日常經營。對于關聯投資公司的管理層，淡馬錫不實施直接任命，實際上是通過下屬公司聘任高素質的經理人才[3]。

（4）模式特點。新加坡國內良好的公司政治經濟環境以及成熟的法律機制為淡馬錫的發展發揮了積極的作用。淡馬錫模式主要有三點特征：①明確分開了投資主體和決策主體，為公司的獨立決策權提供保證，從而為企業更好地適應市場變動提供有利的條件；②淡馬錫屬于母公司，利用董事代表制度管理和監督屬下公司，并且借助財務手段展開把控。另外，淡馬錫還會對下屬企業的發展戰略形成強大的影響，以此來實現股東權利，然而卻不會直接參與子公司的日常經營活動；③淡馬錫公司是新加坡最大的全資國有控股公司，其發展的主體思維是以效益為先，同時經營的最終目標就是獲取最大利益，從投資者的立場出發進行企業運作。

3 國內外國有資產運營管理模式的啟示

我國水利事業單位能夠充分學習國外國有資產運營管理模式的優秀經驗。除此之外，即使水利事業單位不接受國資委的監督與管理，然而國資委統轄的國有資產運營管理模式卻可以給予水利事業單位較多的借鑒。

3.1 明確劃分產權關系，創新管理模式

通過研究并吸取國內外國有資產運營管理模式的優秀經驗，水利事業單位為了有效解決目前存在的發展矛盾，推動單位的可持續發展，對自身的資產運營模式展開了不斷的改革與創新，更加凸顯了國有產權的關鍵地位，同時對產權關系進行了明確劃分，實現了事業單位與下屬企業的有效分離。不僅如此，對下屬企業來說，水利事業單位作為股東享有資產收益權，并且可以參與管理者的選任、重大決策會議等，但是不得對關聯企業的經營運作進行干預，真正突出了下屬企業的獨立法人權，這樣確保在市場經濟的影響下，國有資產依然能夠穩定的保值增值。

3.2 事業單位履行政府職能，同時合理進行資產經營

在市場經濟成熟的希望國家國家，政府以及社會組織會利用各種各樣的方式來獲取經費，其中最為主要的方式還是借助自身的資產進行多樣化投資，以此為自身的運營提供足夠的資金支撐。其中以TVA模式為典型。而對于我國的事業單位而言，情況也是大同小異，會通過自身的資產、技術等合理地參與投資，從中收獲一定的資金效益。因此，事業單位不僅需要履行政府職能，與此同時，還可以進行資產的經營運作，二者之間并不沖突。我國政府支持某些事業單位將自身的資產與資源投入部分行業，合理地建立具備行業優勢、資源優勢的企業，從而為事業單位的改革與創新奠定經濟基礎。水利事業單位在全面發揮行政職能的前提下，可以學習國內外國有資產運營管理模式的實踐經驗，進行對外投資。

3.3 搭建資產運營平臺，促進事業產業化發展

在市場經濟成熟的發達國家，政府會對非營利性的、公益性和公共性都強的領域進行投資，而對于除上述領域之外的其他社會事業，政府會出臺相關的法律規章，以此來推動社會事業產業化發展。因此，我國的水利事業單位也能夠遵循市場變動的規律，結合我國事業單位改革的要求和目標，規劃國有資產投資的產業與規模，硬脆同時，還應當建立健全資產運營平臺，進而為國有資產的運作經營提供助力。

3.4 不斷優化資產經營者業績考核機制，構建完善的約束體系

通過分析我國清江模式與新加坡淡馬錫模式可知，在資產運作的過程中，成熟完整的資產經營者業績考核機制可以發揮出重要的作用。所以，我國的事業單位需要按照國家出臺的相關法律法規及行業規定，構建完善的資產經營者業績考核制度，從而更加科學地招攬人才，同時嚴格測評資產經營者的資格和成績，進而促進事業單位的穩步上升。

3.5 進一步完善相關制度

大幅度提高事業結構資產管理的科學性與規范性。建立健全相關制度，不斷提高機制體系的科學性與合理性，進一步推動配套制度的成熟完善，同時制定明晰權責關系、促進職能發揮的監督機制，以此確保國有資產運營的順利進行。應用完善的運作體系對國有資產進行管控，這樣更加凸顯了管理的權威地位，有效規避了管理中斷的問題，與此同時，通過有效分離各個主體的權利義務的關系與范圍，在很大程度上提高了事業單位國有資產運作的穩定性與科學性。

4 結語

總而言之，在國有資產管理工作中，為了有效地提高管理水平，需要根據實際情況選擇合適的管理模式，避免造成不必要的損失。