對完善財政科研項目經費管理制度體系的思考

李金枝

山東省煙臺市財政科研教育中心 山東煙臺 264000

為實現發展，我國制定了創新發展戰略，將科技與經濟相融合，通過增加科研投入，帶動經濟高速發展。我國對科技創新十分重視，推動財政科研項目經費管理制度改革，能夠解決科研經費管理中存在的碎片化以及分割化問題。當前所采用的財政科研項目經費管理制度體系并不完善，存在諸多突出問題，如預算編制缺乏科學性、項目管理與經費管理相脫節、科研經費使用缺乏監管以及科研報銷規定不合理等[1]。針對現有科研項目經費管理中存在的問題，需遵循頂層設計原則，針對不同問題，采取針對性措施，完善財政科研項目經費管理制度體系，確?？蒲许椖拷涃M合理使用，避免出現資金浪費等多種問題。

1 財政科研項目經費管理制度體系中存在的問題

財政科研項目經費管理制度體系中存在諸多問題，為深入剖析問題，將從高層制度、中層制度以及基層制度三方面出發。

1.1 高層制度存在的問題

1.1.1 法治化程度低下，缺乏穩定性

現行財政科研項目經費管理制度體系中，其高層制度存在法治化程度低下問題，缺乏穩定性，行政化思維突出。高層制度主要是由黨中央以及國務院所出臺的規范性文件，并未上升至法律層面。我國雖然重視科研項目開展，但關于科研項目立項、審批以及經費使用方面，并未制定完善的法律法規。在科研項目經費管理中，主要是依據財政部以及科技部等頒布的規范性文件作為主要依據，由科研主管機構使用并支配科研項目經費。相關人員對國家科研經費的法律性質認知不充分，缺乏良好的法治意識。我國財政科研項目經費管理中，其高層制度與中層制度還處于不斷變動中，缺失穩定性。一旦高層制度變動，必然會帶動中層制度變動。雖然高層制度需要與時俱進，結合實際需求進行調整與編訂，但頻繁變更會導致制度缺乏穩定性，還會影響基層制度以及中層制度，繼而對整個制度產生影響[2]。

1.1.2 規定缺乏合理性

在財政科研項目經費管理高層制度中，存在規定不合理問題。首先為間接費用比例并不合理。我國對間接費用比例具有明確規定，采用公開競爭方式的研發類項目，需要設立間接費用，核定比例需要提高到不超過直接費用扣除設備購置費的一定比例。在500萬元以下的部分則為20%，在500～1000萬的部分為15%，這一核定比例不夠科學，并未考慮科研項目之間的差異性，采用統一標準，必然會影響科研活動開展積極性。針對這一問題，我國進行了修改，同時也選擇了多個試點單位，如軟件開發以及基層電路等項目，挺高了間接經費比例，500萬元以下部分不超出30%，500～1000萬部分不超過25%。針對理論研究項目，需要結合實際情況，調整間接費用比例。但調整后的文件，只對試點單位進行調整，其他單位仍舊依據原有標準執行。

其次為結余經費使用缺乏科學性。依據我國所制定的規定，當科研項目完成任務目標并驗收后，依據規定，結余資金歸項目單位使用，并用于科研活動中。這一規定的制定，使得部分科研人員在開展科研項目中，會盡可能將科研經費用完，在一定程度上會造成科研經費使用不充分以及經費浪費等問題，經費使用效益低下。

1.2 中層制度存在的問題

1.2.1 中層制度制定缺乏創新

各地區以及各個部門需要始終遵循高層制度，結合本地區以及本部門的實際情況與需求，制定完善的中層制度。中層制度制定中，需要結合科研項目特點，不斷創新并完善。但在實際情況中，存在部分地區與部門，在中層制度制定中，缺乏創新，中層制度不完善，主要可從兩方面體現。首先是對科研項目經費的開支標準以及監督管理等方面，僅僅只是照搬高層制度內容，未結合實際情況，科研經費管理不到位，難以調動科研人員積極性。其次存在部分地區，完全借鑒其他地區的中層制度，并未融合本地區實際情況，缺乏地區特色，制度創新程度低下[3]。

1.2.2 中層制度制定不及時，造成中層制度缺失

地方科研單位，為推動科研項目順利開展，需要積極制定中層制度，針對中層制度中的不完善之處，需要及時修改。但存在部分地方科研單位，對中層制度修改不及時，仍舊依據傳統制度開展各項工作。從具體實踐情況分析，部分省份在2018年以及2019紛紛制定了完善的資金管理方法，但仍存在部分省份，并未制定資金管理辦法，導致科研項目經費管理不科學，中層制度嚴重缺失。

1.3 基層制度存在的問題

1.3.1 基層制度制定缺乏科學性

由于基層制度制定缺乏科學性與合理性，將會影響財政科研經費管理效率。造成基層制度不合理的原因，主要可從兩方面分析。首先是由于高層制度與中層制度缺乏合理性，繼而影響基層制度制定。其次是由于項目承擔單位在基層制度制定中，對高層制度以及中層制度中的精神理解不到位，使得基層制度不具備科學性與合理性。例如我國出臺了相關文件，要求科研單位需要認真梳理現有規章制度，找出規章制度中的不合理之處，進行修改與完善。但存在部分單位，雖然對現有制度進行了梳理與調整，但仍未解決報銷難等問題?？蒲腥藛T積極性被打壓，不利于科研項目進一步開展。

1.3.2 基層制度不完善

在現有財政科研項目經費管理制度體系中，還存在基層制度不完善等問題。為便于科研人員理解與操作，針對科研項目開支范圍內的多個費用項目，均需要制定完善的管理制度。在高層制度與中層制度中，對項目承擔單位提出具體要求，項目承擔單位應完善各項費用基層制度制定，便于操作，為科研經費管理工作提供參考依據，例如需要制定間接費比例管理制度以及勞務費用管理制度等。但高層制度以及中層制度，并未明確要求項目承擔單位需要制定配套制度，同時項目承擔單位也沒有主動完善配套制度，導致科研經費管理不完善，報賬依據以及報賬流程缺乏統一性。

2 完善財政科研項目經費管理制度體系優化路徑

針對高層制度、中層制度以及基層制度中存在的問題，依據科學性合理性原則，需要及時采取調整措施，完善財政科研項目經費管理制度體系，發揮制度體系優勢，強化科研經費管理。

2.1 高層制度完善措施

2.1.1 通過立法缺乏高層制度的穩定性

為進一步完善高層制度，需要從法律制度層面出發，對科研經費管理進行立法，將其納入到法律范圍內，有利于保障科研經費的合理使用。通過專門立法，能夠明確相關方的具體職責，一旦發生問題，可及時明確責任主體，避免相互推責等現象出現。其次通過立法，還能夠有效劃分經費管理責任，推動科研經費治理模式更加科學完善，提供法律保障。若將政府一般行政管理行為轉變為具有法律效力的法律管理，對現有財政科研經費管理制度進行完善，則能夠充分規避科研經費管理中存在的腐敗行為。在高層制度制定與完善中，需要積極采用立法方式，提高其權威性，保障財政科研項目經費管理制度體系進一步貫徹與落實，發揮制度體系優勢，強化科研經費管理[4]。

2.1.2 提高高層制度的科學合理性

在高層制度制定中，需要始終遵循科學性與合理性原則，這也是確保高層制度發揮作用的前提與基礎。與中層制度與基層制度相比較，高層制度的使用范圍更加廣泛，因而在相關規定制定中，需要從宏觀角度出發。若高層制度制定十分細致，將會影響中層制度與基層制度制定，制度制定范圍空間被進一步壓縮。針對容易引起爭議以及操作難度過大的內容，不應出現在改成制度中。高層制度制定不合理，將對中層制度以及基層制度產生較大影響，使得整個制度體系缺乏規范性與完善性。針對當前高層制度中存在不合理以及操作難度過大的問題，主要可從兩方面采取措施，加以改善。

首先針對部分易引起爭議以及操作難度大的規定，可進行修改或者剔除，例如間接費用計提比例以及簡化預算編制等，可在中層制度中體現，進行相應調整與修改。其次針對不科學規定，需要始終遵循科研活動規律，結合實際情況，修改并完善高層制度。例如關于科研信息公開范圍，需要明確規定，在不涉及國家機密以及公共利益前提下，財政科研項目信息需要實施社會公開制度，摒棄原有內部公開制度。

2.2 中層制度完善措施

2.2.1 結合地區實際情況，積極創新

在中層制度制定中，需要充分融合地區實際情況，增加地區特色，對原有中層制度進行創新，提高中層制度的合理性與科學性。例如針對省級財政項目，其資金來源與中央財政科研項目存在差異性，在制定財政科研經費管理制度時，可依據實際情況，合理創新。從不同省份創新情況出發，能夠發現在部分省份中，創新力度較大。結合本省財政性資金，設立自主創新項目，且承擔項目人員的人力資源成本費用可從項目經費中支出，并未限制其比例。但前提則是不違反國家所制定的績效工資管理規定。還存在部分省份，強化對科研項目的經費支出，針對科研規模相對較小的項目，也會提供一定補助，還增加了間接費用的具體計提比例，進一步推動制度創新。但仍存在部分省份，并未進行制度創新，使得中層制度缺乏合理性。中層制度創新不及時，將制約科研經費管理工作開展，只有結合地區實際情況，推動制度創新，才能夠發揮制度優勢，提高科研經費管理效率，推動科研項目進程。

2.2.2 補齊中層制度缺失短板

中層制度缺失，則會導致財政科研項目經費管理制度不完善，制約政策制度落實。針對這一問題，需要充分梳理制度體系，明確缺失制度，繼而補齊缺失制度。例如在部分地區，在遵循高層制度基礎上，制定了相應政策文件，使得地方性科研結構以及高校也能夠享受相應政策。其次隨著擴大高校以及科研院所科研自主權意見的制定，這一意見僅適用于中央部門所屬的高校以及中央級科研院所，關于地方高校以及科研院所科研自主權的中層制度不完善。針對這一問題，制度缺失的省份，應當聯合財政部、教育部以及科技部等部門，結合地區實際情況，積極制定科研自主權制度，完善中層科研制度，補齊缺失短板[5]。

2.3 基層制度完善措施

2.3.1 提高基層制度制定的效率以及科學性

在一般情況下，具有雄厚科研實力的項目承擔單位，所承擔的財政科研項目數量較多，所獲得的資助金額也相對較多，科研管理難度較大。為實現對科研項目的充分管理，通常會投入大量人力資源，提高科研管理水平，基層制度制定較為合理。而部分科研實力相對較弱的項目承擔單位，主要負責地方性財政科研項目，國際財政科研項目承擔數量較少，因而項目資助經費較少，投入到經費管理中的人力資源不足，甚至在部分科研單位中，只有幾名科研管理人員，科研管理水平低下，基層制度不完善。我國為強化對科研經費管理，提高管理水平，推動放管服改革。在這一背景下，科研項目承擔單位應積極制定基層制度，確保政策落實。針對科研管理水平低下的單位，主要可采用兩種方法解決。首先需要積極主動學習科研經費管理政策，提高自身科研管理水平。其次可借鑒其他單位基層制度制定經驗，結合自身實際情況，確保項目制定的科學性與完善性。

2.3.2 結合科研單位實際情況制定并完善基層制度

只有進一步調動科研人員積極性，提升獲得感，才能夠推動科研項目進程，提高科研質量。制定完善的基層制度，是調動科研人員積極性的重要措施。科研項目承擔單位在基層制度制定中，需要保證制度的適用性以及可操作性。首先需要進一步簡化報銷手續，減少不必要的憑證，優化報銷手續。其次需要提高辦事效率。特別是材料科研設備購買以及科研經費調劑等事務，應提高工作效率，優化科研人員體驗。最后需要加強對科研人員的保護，合理制定內控制度，在簡化手續的前提下，保護科研人員，避免出現違規使用科研經費面臨處罰的情況。只有增強科研人員的獲得感，完善基層制度，才能夠提高科研質量與效率。

3 結語

財政科研項目經費管理制度體系主要是由三部分組成，分別為基層制度、中層制度以及高層制度。為保障科研項目經費管理制度體系的完善性，需要改善不同層次制度中存在的問題，積極采取措施，完善基層制度、中層制度以及高層制度，強化對科研項目經費管理，提高經費使用效率，推動我國科研事業蓬勃發展。