我國土地儲備融資的政策變革和模式創新探討

楊緒忠

【摘要】土地儲備工作的開展，能夠使土地得到合理科學地應用。而土地儲備融資，則是土地儲備工作開展的必要條件之一。但是，長期以來，在城市發展過程中存在一系列的利益沖突，進而使土地儲備融資工作引發了相關問題，比如土地儲備機構收儲土地的交易模式不夠合理，使交易效率難以得到有效提高。因此，做好土地儲備融資的政策變革工作便非常關鍵。本文以我國土地儲備融資的背景及政策變革的成因、形式為切入點，進一步分析土地儲備融資創新措施，以期為土地儲備融資工作的順利高效開展提供一些具有價值的參考建議。

【關鍵詞】土地儲備融資；政策變革；創新措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.012

基于城市發展進程中，城市開發用地供給不足是常見的現象。并且，城市發展中的利益沖突現象顯著，主要表現為不同區域與不同土地權利人之間存在利益分配方面的矛盾。為了解決這些矛盾問題，便有必要完善城市土地儲備制度，并做好土地儲備融資方面的工作。但是，從現狀我國土地儲備融資的政策，尚且還有待革新[1]。因此，為了促進土地儲備融資工作的順利高效開展，本文圍繞“我國土地儲備融資的政策變革和模式創新”進行分析研究價值意義顯著。

1、我國土地儲備融資的背景及政策變革的成因、形式分析

1.1土地儲備融資的背景

在城市發展中存在的利益沖突，使得土地儲備制度的實施顯示出一系列的問題。從地方政府層面來看，希望對城市發展過程中的土地增值收益能夠擴大，并為地位政府所有。但是這期間也存在一些不合理的現象，比如：其一，在利益的驅動之下，土地儲備機構把原土地權利人排除在土地增值收益分享以外；其二，在利益的驅動之下，土地儲備機構的高負債融資風險較大，進而引發故意提升土地出讓價格的情況。此外，考慮到原土地權利人在土地增值收益獲利能夠有效排除，基于土地收儲期間，土地儲備機構實施了對原土地權利人的所有權益進行置換的處理方法。顯然，這種做法會進一步引發一些問題：首先，原土地權利人只能夠獲得固定的收益性質的補償，而在未來隨著土地的增值產生的浮動收益，則和原土地權利人無關。其次，原土地權利人在轉讓土地權益過程中，對于土地儲備機構來說，需補償的資金量大，包括了征地補償金、拆遷補償金以及其他相關事宜的補償金等，顯然這將使土地儲備機構的融資需求大大增加。

1.2政策變革的成因及形式

（1）成因。在上述土地儲備融資分析中，不難看出，土地儲備機構采取置換原土地權利人的所有權益的方式，使原土地權益人排除在土地增值收益之外，土地儲備機構的這種壟斷行為，使其具備了很強的債務融資能力。但是，受到諸多因素的影響，土地儲備機構會潛在多方面的高負債融資風險，具體表現為：其一，在土地收儲成本升高的情況下，或出讓價格降低的情況下，會使土地儲備的收益空間大大降低；其二，在土地收儲成本升高的情況下，加之征地的困難程度提升，會使土地儲備機構的壟斷收益大大降低。

（2）形式。在以上成因影響下，使得我國土地儲備融資的政策變革缺口需求擴大，因此在2016-2018年期間，先后頒布了《土地儲備資金財務管理暫行辦法》、《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》、《土地儲備資金財務管理辦法》等，雖然能夠取得一定的成效，但是隨著土地儲備融資工作的不斷推進，也潛在一些有待改進的地方。而從目前最新的《土地儲備管理辦法》、《土地儲備之間財務管理辦法》來看，對于土地儲備機構應用銀行等金融機構的貸款，采取了禁止的處理措施；同時，對土地儲備專項債權當作土地儲備的債權融資方式進行了充分的明確[2]。此外，對于上述提到的“兩個管理辦法”，明確要求采取土地儲備資金使用績效評價。然而，在上述政策背景下，使發行土地儲備專項債券對土地儲備機構的資金使用效率及業績表現，提出了很高的要求，且在審批手續方面也存在較高的復雜性，在土地儲備機構債券融資難度增加的情況下，使其債券融資的意愿降低。在土地儲備機構融資降低的情況下，會使城市發展受到較大的阻礙，進一步使地方經濟的發展受到制約。

2、土地儲備融資創新措施分析

為了解決土地儲備融資政策變革過程中產生的一些問題，則有必要對土地儲備融資進行創新。總結起來，具體創新措施如下：

2.1創新基本思路

基于國家層面分析，對土地儲備機構債務融資給予一定的限制，其目的在于降低地方政府的債務風險，并不是對土地儲備的融資需求給予否定[3]。而為了預防控制土地儲備融資政策變革帶來的問題發生，則需對土地儲備機構采取私募股權基金的模式進行融資給予鼓勵，此類全新的融資模式，在風險控制、成本控制優勢方面均較為突出，進而可以使土地儲備債務風險得到有效控制，并使房地產價格得到有效調控。

2.2落實私募股權融資模式

從土地儲備債務風險的控制角度考慮，土地儲備機構落實私募股權融資模式，可以使其債務融資的規模有效降低，進一步使債務風險得到有效防控。基于私募股權基金當中，土地儲備機構則屬于一般性質的合伙人，或者和其他具備一級土地開發資質的主體一起作為一般性質的合伙人，剩余投資主體則視為有限合伙人，各合伙人分工明確，職責明晰，可分散風險，使土地儲備機構獲得高效的土地增值收益的同時，使融資風險大大降低。

2.3解決相關補償性問題

對于土地儲備機構的交易成本來說，主要在收儲環節產生?？紤]到土地收儲效益得到有效提升，土地儲備機構則需做好原土地權利人的相關協調工作，使相關補償性問題得到有效解決，比如收儲條件協議問題、補償標準問題、補償方式方法問題等等[4]。而在私募股權融資模式下，對于原土地權利人入股私募股權基金給予充分鼓勵，這樣也讓雙方之間原本的買賣合同關系轉變為投資合作關系，從而使相關補償性問題得到有效協調及解決，不但能夠滿足原土地權利人的經濟需求，而且還能夠使土地儲備機構的融資壓力大大減輕，以此達到“雙贏”的效果。

結語：

綜上所述，我國土地儲備融資的政策變革過程產生了一系列的問題，為了規避相關問題，有必要創新土地儲備融資模式，針對土地儲備機構采取私募股權基金的融資模式，需給予鼓勵。因此，需進一步落實私募股權融資模式，并解決相關補償性問題，以此使土地儲備融資的風險大大降低，使土地儲備機構的土地增值收益實現最大化，最終為我國土地儲備管理工作的可持續發展奠定夯實的基礎。

參考文獻：

[1]王振坡，劉璐，牛家威.我國城市土地儲備制度的演進邏輯與變革方向[J].中國房地產， 2020（06）： 35-41.

[2]張勝杰，高雅.舉債融資機制改革后的土地儲備融資風險與對策建議[J].國土資源， 2019（11）：52-53.

[3]董琳.土地儲備融資方式及風險分析[J].現代商業，2019（17）：75-76.

[4]程即正，孫佳穎，程寶庫.論我國土地儲備融資的政策變革和模式創新[J].理論與現代化， 2019（02）：103-112.