高職院校內部治理能力現代化的現實訴求與路徑研究

葉燕芳 馮 思

（南京交通職業技術學院 江蘇 南京 210000）

在黨的十九大報告中，習近平總書記明確提出：“到2035年，國家治理體系和治理能力現代化基本實現；到本世紀中葉，實現國家治理體系和治理能力現代化。”高等職業教育是現代教育體系的重要組成部分，為我國經濟社會發展提供了強有力的支撐。2020年9月，教育部等九部門在《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》（教職成〔2020〕7號）中指出“實施職業教育治理能力提升行動”。隨著高職擴招百萬政策的提出，職業院校內部治理能力的提升已經迫在眉睫。與普通高等教育相比，高職院校內部治理既有其特殊性，也有其共性規律。

一、高職院校內部治理的理論基礎

1.治理理論

隨著全球化的興起，政治經濟開始出現一體化特征。在這樣的背景之下，超出單一民族和國家治理范圍的公共事務大量產生。任何國家都不可能單純地依靠自身的力量解決問題，“全球治理”方式的出現，意味著公共事務不僅依靠政府力量治理，還包括各種社會組織、民間力量等。治理理論在這樣的背景之下應運而生。

進入21世紀以來，關于治理的研究呈快速增長的趨勢。強調在公共事務管理當中，除了政府這種組織機構之外，還有其他非正式的、非政府的機制。俞可平認為“治理”一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。他強調治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，最大限度地增進公共利益。[1]治理并不否定權力的存在，也不否認政府的作用，但是更強調上下的協調互動，權力向度不是單一的，而是上下互動多元的。治理理論當中的一個基本要求強調多元主體參與。

2.現代大學治理的理論指導

任何理論只有扎根和立足一個國家的現實國情才能夠發展壯大。治理理論也不例外。大學治理體系是宏觀國家治理體系的一部分，大學治理變革也絕非處于“真空”環境。[2]這就意味著在治理的過程中大學要以國家原有的路徑為依托，絕非憑空而來或者照搬西方大學的模式。以美國為例，其大學的治理方式也是國家治理方式的一種反應，本質上是為資本服務，受資本主導。而我們國家則有著迥然不同的文化背景，中國大學在治理方式上必須始終堅持黨的領導，把人民的利益放在首位。具體來說，就是要堅持黨委領導下的校長負責制這一根本制度。高職院校的治理也必須結合我們國家的現實國情開展，在治理的過程中要始終堅持黨委領導下的校長負責制，要根據高職院校發展特點做出調整。

二、高職院校內部治理能力現代化的現實訴求

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，經濟結構正在轉型與升級。在經濟發展的新常態下，我國職業教育長期積累的人才供給和產業經濟對人才的需求之間的結構性矛盾更加凸顯；其中，高職學校治理能力不足是導致這種結構性矛盾的主要一環。當前，高職院校內部治理依然存在以下幾個方面的問題。

1.制度規則的設計存在問題

良好的制度規則設計能夠有效地協調權力的運行，使每個教育主體發揮好自身的作用，從而使各個利益主體都能夠參與內部治理。當前，職業教育的制度設計既包括法律法規，也包括學校自身的章程。改革開放四十余年來，關于職業教育的政策制定可謂緊鑼密鼓，然而上位法始終依據的還是1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》，該法律中的很多關于職業教育的條款已經落后于時代。在微觀層面，相當多的職業院校還沒有自己的章程，即使有相關章程，也是以普通高等教育學校章程為藍本，缺乏職業教育自身發展特點。大學章程相當于一個學校的“最高法”，是高職院校的運行依據。在國家《高等學校章程制定暫行辦法》的強制要求下，全國高職院校陸續開展工作，并在限期內發布了章程文本。但是這些章程文本內容相似性非常高。為了穩妥起見，很多章程和文字表述都是照搬國家或者他學校的法律法規，幾乎沒有創新，也很難體現學校特色。高職院校的章程作為規范性文件，如果缺乏針對性，就會成為應付上級檢查的擺設，無法起到引領學校發展的作用。很多高職院校實際上都不會去執行章程，仍然遵循學校舊有的管理模式。

2.教育主體的參與度不均衡

與高職院校內部治理有關的主體包括政府、學校黨委、企業、學術主體、教師、學生，這些主體的利益訴求都應該反映到教育治理過程中，才能讓教育政策更加順暢地執行。但是從我國的現實國情來看，政府在高校內部治理過程中往往占據著絕對的主導位置。政府通過財政撥款保障職業教育的經費，但也使其他的教育主體在高職院校內部治理過程中缺乏話語權，尤其是學生這個主體，在高職院校發展過程中往往被認為是教育消費者，其利益訴求往往被忽視。治理能力現代化要求從“一元管理”走向“多元治理”，當某一教育主體在治理過程中處于劣勢地位，會導致學生、教師這兩個群體參與學校內部治理的積極性不高，只是被動地參與學校事務，而教師和學生實際上是高職院校發展的中堅力量。

3.內部治理結構相對封閉

多元主體參與是治理理論一個非常重要的因素。職業教育具有多元交叉的屬性，與產業聯系十分緊密，因此其管理上的開放程度要高于普通本科院校，權力配置及運行機制方面要關注這一屬性。社會的飛速發展，要求職業教育不能局限于自身的方寸之地，而要擴大開放程度，加強與市場的聯系與交流，適應社會發展對人才的需求，這是職業院校強化內涵、實現高質量發展的應然追求。但是當前在高職院校的發展過程中，社會力量參與嚴重不足，極度依賴政府。政府在職業教育治理中的責任較重，反而影響了企業和社會組織參與職業教育治理的積極性和參與度，并最終導致這些教育主體的話語權和教育治理權被邊緣化。高職院校應與企業開展深度合作[3]，盡管國家出臺了相當多的政策推進校企合作，但是這種合作很多都流于形式，難以落到實處。相關的行業和企業如何參與高校內部治理并促進高校的發展，這是當前高職院校面臨的現實訴求。

三、高職院校內部治理的路徑

大學治理體系的構建是教育體系現代化、國家治理體系現代化的重要一環。而職業教育作為高等教育的重要組成部分，能否適應社會的發展趨勢，主動配合產教融合發展需求，對于高職院校未來的發展意義非凡。高等職業院校內部治理體系改革要緊緊圍繞治理主體、制度建設、治理文化幾個方面進行系統性改革，以此形成內部治理改革的結構閉環，提升內部治理的質量和成效。

1.要理順內外部關系，協調利益主體的矛盾

20世紀90年代以來，隨著治理理論的出現，“參與式治理”這一理念被學術界廣泛關注。這一理念的核心在于強調不同利益主體參與組織內部治理，注重利益主體之間的多元化。高職院校是各類利益相關者的共生組織，其跨界屬性更需要加強相關利益主體的協同治理。[4]為了更好地釋放學校內部治理活力，高職院校要理順內外部關系，打造一個多元開放的治理體系。一是要釋放教師和學生參與學校內部治理的活力。教師和學生是高職院校的重要利益主體，高職院校要把學術委員會、教師代表大會、學生代表大會的作用真正落到實處，發揮對高職院校法人的監督作用，更為重要的是建立常態化的機制保障教師參與學校內部治理，讓教師和學生的利益訴求被聽到，尤其是在政策制定的初始階段就要讓學生和教師參與，如果教師和學生僅僅是政策的被動服從者，會使他們的內生動力大打折扣。二是要深化校企合作。校企合作不僅是高職教育與經濟融合的必由之路，是保障高職教育質量和特色的關鍵，也是高校內部治理的必然要求。只有當企業這個利益主體充分參與高校內部治理，才能打破高校內部治理的封閉性，使企業對人才的訴求反映到學校，這不僅對學校本身，對于學生來說都是大有裨益的，要建立科學的機制體制吸引企業參與學校治理。

2.要制定高職章程，引領高職院校發展

章程建設是高職院校全面推進依法治校的內在要求，是高職院校在新的發展環境、發展理念、發展方式下為提高學校治理能力、完善現代大學制度做出的回應。[5]高職院校內部治理制度建設要以院校的章程為核心和引領，形成具有激勵功能和約束機制的現代化制度，并在規范運行中不斷完善。章程在高職院校內部制度體系中處于核心地位，是一切規則制度制定的依據，這就要求高職院校認真制定切合高職院校治理實際的章程。高職院校要以《高等學校章程制定暫行辦法》為指導，結合自身發展歷史、發展現狀、未來規劃及肩負的使命，完善內部法人治理結構，建立實現院校自主管理的體制機制；明確規定學校黨委書記、校長的職責，特別是黨委會、全委會的內部領導體系與議事規則，重點明確黨委常委會“把方向、管大局、做決策、保落實”的核心職能，規范、完善重大事項的決定，實現程序上的正義。高校要以章程為規范，引領高職院校內部治理制度體系建設。高職院校內部制度體系建設要以章程為起點和綱領，按照章程的規定分解和細化各項制度，形成一套符合現代高職院校辦學理念、體現現代治理要求的制度體系。通過章程將學校的管理權下放到二級學院，加強系部在教師評聘、教學管理、專業建設、校企合作中的權重和自由度，調動基層組織的積極性。

3.要涵養治理文化，筑牢治理的根基

對涵蓋高等教育機構在內的大多社會組織而言，文化與治理是相輔相成、相伴而生的。高職院校是有極強的文化屬性的社會機構，高職院校在治理過程中不可避免地會打上自身的文化烙印，尤其是很多高職院校從中職院校轉變而來，有很強的人治色彩。涵養治理文化，對很多高職院校來說是迫切需要解決的問題。一是要將多元主體參與作為高職院校治理文化的核心價值觀。作為組織文化中最為核心的構成要素，某一組織共同的價值觀念體系能夠規范組織成員的態度及行為模式。高職院校是多元主體參與的，絕非為某一個利益主體服務的。只有不同的利益主體在高職院校內部能夠充分地表達自身的利益訴求，高職院校才能夠在治理中反映不同利益群體的呼聲，減少內部治理阻力。二是要將提升組織的溝通能力作為治理文化的關鍵。組織問題的重心通常是溝通的問題，多元主體參與帶來了大學治理的復雜性，溝通的目的在于達成治理的一致性，這種一致性能夠使政策更加有效，使政策能夠落地。同時高職院校一個非常重要的特點在于“底部沉重”，二級院系是科層與松散耦合結合體，這使得溝通的作用更加凸顯。盡管高職院校在治理過程中也搭建了一定的平臺來協助溝通，比如學術委員會、教代會等，但是受傳統的制約，這些機構的作用非常有限。溝通的不暢會帶來信息的阻塞，加大治理的難度。

高等職業教育發展至今，正在由粗放式向精細化、外延型向內涵式轉型。進入新時代，高職院校的治理能力和水平標準更高，院校長們面臨著提高辦學治校能力的新挑戰。[6]如何應時而變，適應國家治理現代化的要求，實現“善治”，對職業教育未來的發展來說至關重要。要依托我國社會主義制度的優勢，立足國情，持續提升職業教育治理能力和水平，從而提升職業教育辦學水平，最終支撐起我國經濟長期高質量發展。