農村土地確權與流轉中的新動向及解決路徑

劉利民

臨沭縣自然資源和規劃局 山東臨沂 276700

隨著國家鄉村振興戰略的實施，2018年修訂的《農村土地承包法》以及2020年通過的《民法典》對農村土地入股、抵押等進行適度開放，增加了土地經營權的規定，確認了農村土地三權分置制度，為促進我國農業規模化經營以及農村土地流轉提供了有效的制度保障。只有不斷優化農村土地流轉制度體系，完善相關法律法規，才能充分發揮農村土地的資源優勢，實現土地資源的合理配置和利用。

1 農村土地確權與流轉的現實意義

對于廣大農民來說，土地是賴以生存的資源，在土地確權到戶之后，用法律保護農民的土地用權，對保障農民基本權益和維護農村和諧穩定有積極意義。同時，一方面是城鎮化的影響，農村人口向外流動現象十分普遍，許多農村土地無人耕種，甚至荒廢，造成了土地資源的浪費；另一方面是農業機械化、現代化水平的提升，大量農機設備代替人工提高了農業生產效率。在這兩方面因素的影響下，必須要依托農村土地流轉，將零散分布的土地集中起來，推廣規模化農業，以更低的成本投入，更高的生產效率，獲取更多的經濟價值，促進農業、農村的發展。而對于失地農民來說，他們可以通過租賃、入股等形式，在不耕種土地的情況下從土地中獲取收益。由此來看，農村土地確權與流轉，在解決“三農”問題方面意義重大[1]。

2 農村土地確權對土地流轉的影響

2.1 提高土地產權穩定性，利于土地流轉意愿增長

我國開展土地確權工作，更加明晰土地的各項權利（土地所有權、土地使用權等），相關權利保障更加充足。農村土地確權后，農民擁有的土地不僅是一種資源，更是一項資產。土地使用權牢牢掌握在農民手里，提高了產權的穩定性。當農民外出務工時，可以將土地流轉出去，交給他人或者組織經營，得到租金，增加財產性收入。土地產權穩定極大地提高了農民對土地流轉的信心和積極性，同時增加了土地流轉市場資源的數量及交易質量。

2.2 提高土地稟賦效應，抑制流轉意愿增長

“稟賦效應”是指當個人擁有某項物品時，對物品價值的評價顯著高于過去。長期以來，土地對于農民的意義十分重大，農民視土地為生活保障。這和我國農村社會保障制度不完善、農民收入不穩定及未來收入不確定有極大關系。因此，很多農民把土地握在自己手中，從而獲得生活和心理上的保障。同時，農村土地確權使土地成為金融機構承認的有效抵押和擔保產品。

3 農村土地確權與流轉中存在的問題

3.1 農民對此項工作認識模糊，理解不夠深入

很多農民并不真正知曉土地確權和土地權證的意義及作用。經過調查了解到，農民對土地確權工作主要有以下幾種態度：一種是非常重視，大多數農民認為土地確權工作是關乎自己切身利益的大事，會全力配合鎮、村兩級和評測機構工作人員認真完成相關工作，對于不清楚、不明白的問題要追根問底；二是滿不在乎，有些農民認為土地確權工作就是一種形式，僅僅是對自己土地的重新丈量和換發新證；三是漠然抵觸，有些農民因為土地的歷史遺留問題而擔心開展土地確權工作會損害自己的利益，所以不配合土地確權工作開展[2]。

3.2 流轉中的監管制度不完善

由于缺乏必要的審批程序，相關部門對農村土地流轉缺乏必要的監管和引導，使得土地流轉更加隨意，土地流轉糾紛不斷增加。許多資本注入農村后，為了追求經濟效益，擅自改變土地用途，將農業用地改為建設用地。地方相關部門在發現這種情況后，以罰代管，處罰較輕甚至不進行處罰，更加縱容了這種現象，對我國糧食安全造成了不利影響。另外，由于缺乏必要的制約和監督，一些基層政府、村組織在土地流轉過程中的權力界定不清，地方干預嚴重，以權壓人的現象屢見不鮮，例如為了政績強迫承包戶將土地轉租或承包給實力較強的合作社或農業經營單位，嚴重損害農民的利益。個別村干部以權謀私，違規操作土地流轉過程，擅自更改土地承包流轉合同。有些地方政府和基層干部為了牟取非法利益，迫使農戶違反原有的承包流轉合同，嚴重損害了經營權人的合法利益。在這種政府主導的土地流轉模式下，流轉對象、面積、價格、合同的簽訂，都由政府或村委會決定，農戶只能被動接受。

3.3 少數確權證書上錯誤比較明顯

土地確權證書上的錯誤主要分為戶別基本信息（姓名、性別、人口數量、家庭成員關系）、土地基本信息（四至不清、面積不準、位置錯誤）2類。造成這些錯誤的主要原因：一是錄入基本信息的過程中，使用的是以前的信息，未加甄別和修改；二是委托他人確認四至和面積等出現錯誤；三是政府通過招標確定的第三方評測機構對待此項工作的態度不夠嚴肅認真，由于人員缺乏、工作量較大，這些公司有雇用臨時工的情況，并且因為工作調整需要更換工作人員，直接導致工作中斷，造成信息缺失和錯誤。

3.4 違規進行擔保問題

隨著農村土改的不斷深化，土地流轉規模也越來越大。對于大面積土地的流轉，農業大戶和農業企業都會面臨較大的資金壓力。但是兩者因為主體的不同，農業企業可以通過資產抵押等方式從銀行獲得貸款，緩解資金壓力；但是農村專業大戶則沒有可以抵押的資產，因為達不到相關的標準，很難從商業銀行融資。在這種情況下，有些鄉鎮政府就扮演了“保人”的角色，從而讓農業大戶從信用社順利獲得貸款。但是，《中華人民共和國擔保法》并沒有規定政府的相關人員能成為他們的合法擔保人，雖然政府人員是出于善意，愿意為他們進行擔保，但是從法律角度上來講，這些擔保行為是違反法律規定的。

4 解決途徑

4.1 完善農村社會保障體系，解決農戶的后顧之憂

農村土地確權完成后，農民土地流轉意愿未達到預期，很大一部分原因在于農村社會保障體系不完善。大多數農民擔心土地流轉后，由于缺乏謀生技能而沒有長期穩定的收益，以致未來生活得不到保障。因此，建立完善的農村社會保障體系，可以從根本上解決農戶的后顧之憂，讓農民獲得安全感，提高其適應市場風險的承受能力。建立完備的農村社會保險、社會救助、社會福利等相關制度，將農村社會保障與城市社會保障聯系起來，從而避免城市農民工“二次返鄉”出現眾多權益問題。

4.2 規范農村土地的流轉行為

從實際調查來看，因為前幾年農村土地流轉的程序不規范、手續不齊全，加上農戶的維權意識較差，導致土地流轉本身存在諸多漏洞。例如農戶之間習慣于口頭約定，或僅僅是簽訂了書面協議，而沒有正式的土地流轉合同。這種情況下是不受法律保護的，從而導致了“一地多轉”“一地多戶”等情況的發生。為了制止此類問題，需要進一步規范農村土地的流轉行為，真正營造一種公平交易的氛圍，讓土地流轉雙方的權益都可以得到維護。例如，將簽訂土地流轉合同作為一項硬性條件，并盡快做好普及宣傳。

4.3 全面落實工作責任制度

一方面，村委會可以根據本村實際，將本村土地按照小組或其他形式進行工作區域的劃分，落實村干部和指定區域小組組長分片包干，形成網格化工作格局，全力配合第三方評測公司進行基礎信息的確認和土地指認工作。為了保證數據準確，測量工作建議在播種之前、收割之后，土地完全清晰可見時進行。另一方面，第三方評測公司要對整個工作流程、工作人員進行監督管理，政府相關部門整體把控。在實際工作開展過程中，堅持全面質量管理的觀念，按照國家法律法規的要求，保證工作流程的連續性、工作人員的穩定性，如有特殊原因更換人員，須進行備案并做好前后工作的銜接。對于糾錯工作，要做到農戶申請、村委會核實匯總、鎮工作部門檢查提交、第三方評測機構變更輸入、鎮村復合信息，建立健全數據庫，從而保障工作的精準度和時效性。

4.4 加強土地流轉的政策宣傳

相關部門應加大對土地流轉相關法律法規的宣傳力度，鄉鎮政府、村基層組織的工作人員應該認真學習和領會有關土地流轉的法律法規。同時，提高各級領導干部的行政能力，增強為民服務和對民負責的意識，促進土地流轉政策的落實。加強信息化平臺建設，充分利用網絡等媒介加大宣傳的力度和深度，拓寬農戶獲取土地流轉信息的渠道。通過對土地流轉政策的宣傳和普及，讓農民了解土地流轉的方式和具體落實步驟。只有農民認可土地流轉并自覺依法行事，土地流轉才能更加規范合法。

5 結語

農村土地確權與流轉是實現鄉村振興、促進農村經濟發展的必要條件，也是增加農民收入、提高土地資源利用效率的有效措施。當前農村土地確權與流轉中還存在一些不足之處，確權困難、流轉不暢，成為需要重點解決的癥結。為此，要充分發揮政府部門的引導作用，同時又要通過細化政策、宣傳教育，以及建立信用體系、培育中介機構等一系列措施，為農村土地確權與流轉創設良好環境，讓“三農”問題早日得到解決。