我國“國土空間規劃法”的立法構想

摘 要： 隨著中國特色社會主義進入新時代，全面建成小康社會目標不斷推進，作為經濟社會發展和生態文明建設載體的國土空間的開發與保護卻面臨巨大壓力。黨的“十八大”以來，黨和國家高度重視生態文明建設。構建完善的空間規劃體系，優化國土空間開發保護格局，是生態文明監管體制改革的重要內容。2018年第十三屆全國人大立法規劃分別將制定“國土空間開發保護法”和國土空間規劃相關立法列入其第二類和第三類立法項目。2019年自然資源部立法計劃更是明確提出，要積極推進制定“國土空間開發保護法”和“國土空間規劃法”。更好、更合理的進行國土空間規劃，是堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是法治中國建設的應有之義，更是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

關鍵詞：國土空間;規劃法;立法構想

一、“國土空間規劃法”的重要意義

國土空間規劃法是指調整在國土空間規劃的制定、審批、執行、監督、檢查過程中所發生的各種社會關系的法律規范的總稱。2019年初，習近平總書記指出國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。但是目前我國國土空間規劃滯后，空間統籌管控乏力，部門職能割裂、重疊交叉，管理條塊分割，法規體系標準各異，導致規劃的約束性和剛性不強、協調統一困難。

“規劃規劃，墻上掛掛”生動形象的反映了我國規劃的現狀，其權威性受到質疑，缺乏法律保障，亟待解決。

隨著中國特色社會主義進入新時代，全面建成小康社會目標不斷推進，作為經濟社會發展和生態文明建設載體的國土空間的開發與保護卻面臨巨大壓力。更好、更合理的進行國土空間規劃，是堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是法治中國建設的應有之義，更是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

二、國土空間規劃立法所面臨的問題

（一）缺乏專門法。我國在規劃強制力、權威性面臨著巨大的挑戰。中央雖明確提出建立空間規劃體系的要求，但對空間規劃的基本內涵，空間規劃體系應包含的規劃種類、區別分工、協調方式、編制程序等均未作出明確規定。現存各類規劃處于相對獨立的并行狀態，不同規劃之間的級別關系、內容沖突、統計渠道、計算方式、規劃期限、分類標準等方面存在明顯的對接障礙，這導致空間規劃難以有效發揮空間管制與調控作用。

（二）相關立法支撐不足。目前來看，不同規劃編制其法律規章、標準依據各有所異，難以形成合力統籌協調管理。因此，亟待需要建立統一的空間規劃法，將界線模糊不清的區域及時整改劃分，使之納入新發，同時明確好新的法規與現行法規之間的關系問題，及時彌補現行法律的漏洞，不斷完善法規。

（三）體系建構缺乏法律保障。我國涉及空間規劃的《土地管理法》《城鄉規劃法》《海域管理法》等大多屬于專項性法律，在國家層面上尚無統一、完善的空間規劃法律法規，主體功能區規劃、區域規劃、國土規劃等綜合性空間規劃雖客觀存在，但相關工作的推進主要依靠于相應的中央文件，明顯缺乏相關的法律制度給予保障，從而使對剩余空間規劃難以發揮最大基礎約束作用。

三、國土空間規劃立法框架體系

（一）法律結構

國土空間規劃立法應主要包括：總則、分則和附則。總則要明確國土空間規劃的立法目的和法律定位，指出國土空間規劃應當作為國土空間開發和保護活動的根本依據和基本準則。分則主要包含規劃體系、規劃編制、規劃審議（報備）、規劃實施監管和法律責任等方面內容。在附則中則明確施行新法的具體時間，及其他相關法律的改廢釋，以便加強新法的權威性。

（二）立法原則

筆者認為，立法原則應至少包含以下幾方面：

1.合法性原則，國土空間規劃體系的確立要求地方規劃必須落實上位國土規劃提出的保護開發原則和空間管制措施，必須執行的約束性指標、剛性管控要求不可違背，也要求協調同級的發展規劃等政府其他規劃。

2.綠色原則，堅持保護優先、集約節約，在資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價的基礎上，優先劃定不能進行開發建設的空間范圍，嚴格落實上級規劃的管控性要求和約束性指標。

3.民主原則，主要表現在空間規劃擬定與實施過程中相關專家以及公眾能夠得到充分的參與，從而保證新的規劃體現民主性與公益性。

4.以人為本原則，正義問題是國土空間規劃立法關鍵問題，各級國土空間規劃的編制及實施，以及各類開發保護建設活動，最終目的都是以人為中心，從而不斷提升人民的高品質生活。

（三）具體內容

多規融合后制定的空間規劃如果真的想要施行，構建并完善空間用途管制制度是必然選擇。這就要求在建立分級（區分生態保護紅線和一般生態空間）分類（區分森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂等）的自然生態空間管理模式外，加大對生態空間內部建設用地、農業用地的管控，促進生態空間內部用途之間的轉換，盤活生態空間向城鎮空間、農業空間轉變。

但如果新法鑒于實踐的困難無法滿足出臺的迫切，筆者認為，可以先由國務院制定一部《國土空間規劃條例》，將上述內容予以確定，加之實踐不斷磨合后，待各方面條件成熟之時，將條例再上升為獨立立法也不失為一個好辦法。

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作者簡介：

劉晶（1995年6月8日—），女，漢族，遼寧省鐵嶺市調兵山市人，西北民族大學法學院碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。