以推動成渝雙城經濟圈建設為抓手積極探索經濟區與行政區適度分離

摘要：中央財經委員會第六次會議提出，支持成渝地區探索經濟區和行政區適度分離，建立互利共贏的稅收分享機制?推動成渝地區雙城經濟圈建設，是以習近平同志為核心的黨中央著眼全局和長遠發展作出的戰略部署。[1]推行經濟區和行政區適度分離有利于打破行政壁壘，加快形成統一開放市場。當前行政區之間為了自身利益，往往在爭奪項目、資金、政策等方面各自為政，在統一市場、要素整合上難以形成合力，制約產業和項目合理布局。[2]促進經濟區與行政區分離，是在城市間經濟聯系日益深入的條件下，協調經濟關系和行政管理矛盾的重要手段。[3]為了推動這項工作的開展，建議川渝地區在推動經濟區與行政區適度分離改革的過程中，必須協調好雙方利益，建立財稅分享機制?轉變政府職能?完善相關法律法規和出臺支持政策?及時總結并借鑒相關建設經驗以及構建合理的區域產業體系?

關鍵詞：成渝、經濟區與行政區、適度分離

一、傳統的關系模式暴露的主要問題

（1）利益不一致

經濟區和行政區是兩類不同性質但又存在密切關聯的空間概念。經濟區是指按經濟聯系而自發形成的地域單元，行政區則是按國家分級管理需要人為劃分的地域單元。[4]經濟區與行政區適度分離試點工作推進的前提條件就是經濟區與行政區之間存在利益沖突?隨著成渝地區雙城經濟圈的建設工作的推進，成渝地區設立了大量的產業合作示范區，首批公布的名單就有20個?對于新設立的產業合作示范區，依照以往經濟技術開發區建設過程中出現的問題來看，主要矛盾在于所在行政區已經形成完整管理體系，在這一體系中建立新的經濟區，設置獨立于現有經濟管理的職權職責，必然與已有的行政區經濟存在一定沖突，具體表現在新設立的經濟區，只負責經濟管理事務，不負責所在轄區的社會管理事務，使所在地政府在承擔社會事務管理并且在為經濟區建設提供服務的同時，不能同等分享經濟區開發的利益，因而形成了兩者之間的矛盾?與此同時經濟區發展要求基礎設施跨地區建設，同時會要求生產要素自由流動，而行政區為了自身利益，往往在爭奪項目?資金?政策等方面各自為政，兩者之間的矛盾十分突出?

（2）缺乏正確的治理理念

大力推動成渝地區經濟區與行政區適度分離試點工作的進行，另外一個重要原因就是傳統的政府治理理念已經越來越不能適應經濟技術開發區建設以及經濟發展的需要?以前在我國市場體制不完善的情況下，政府在資源配置的過程中發揮著重要的作用，某一地區在現有行政序列中的等級，決定了其獲得資源的份額，重慶?四川的地方政府在等級上嚴重不對等，重慶一個縣都是廳級，這就將導致成渝兩地在推動經濟建設工作過程中的地位不對等，無法實現協調發展?同時在我國現有的政治?經濟體制下，在中央政府以經濟建設為中心考核指標的引導下，各級地方政府官員在政治晉升博弈中，晉升往往是以降低其他官員的晉升機會為代價的?在現行考核制度的驅使下，官員的競爭日趨激烈，官員的競爭自然延伸為行政區之間的競爭，也自然導致地方保護主義的泛濫﹐從而嚴重破壞了行政區之間的協調，阻礙了整個經濟區的發展進程?

（3）缺乏協調統籌的法律法規

在推動經濟區建設的工作方面，一般都是通過設立專門的經濟區管委會來負責，不同于一般的政府派出機構，經濟區的管委會不僅行政級別較高，管理權限較大，還不乏“先行先試”的資格?經濟區覆蓋的區域常與行政區劃的領域重疊，且大都跨越多個行政區域，經濟區與行政區劃的法律沖突已經成為制約區域經濟發展乃至改革開放的桎梏?我國法律只明確了各級政府對其轄區內事務的管理及上級機關在跨轄區事務的角色，而沒有涉及跨區域?地方政府間合作的問題，缺乏保障經濟區和行政區協調發展的法治機制?

（4）跨省級經濟區建設經驗缺乏

以往在推動經濟區建設的過程中，很多方面都是摸著石頭過河，為推動成渝雙城經濟圈建設工作的推進，成渝兩地設立了一大批產業合作示范區，川渝高竹新區更是川渝兩省市共同批準設立的唯一一個跨省域省級新區，在現有的國家級的高新區中，單個市轄區或縣與縣之間的合作更為常見，跨省級的經濟區的建設過程中重點在哪?怎么建?建成后怎么管理都需要思考?如果一個管經濟?一個管社會事務，聽起來分工明確，實際上互相掣肘，重大事項還是要雙方同意，共同說了算常常就導致共同說了不算?

（5）產業布局不合理

另外一個常見問題便是傳統的產業布局不合理?在傳統體制下，中央政府除強調在全國建立獨立的工業體系外，還強調在大區?某些省份建立自己獨立的工業體系，從而形成了封閉的或自成體系的工業布局?各地區競相發展利潤大的產業，各地區各城市之間的生產布局重復?產業結構同化?職能同化?特點同化的現象突出，行政區之間的惡性競爭加劇，這成為經濟區發展的一大阻力?成渝地區由于在自然條件和要素稟賦方面相似性極高，導致成渝地區產業同質化現象更為明顯。例如處于渝西川東地區的重慶榮昌，四川內江和瀘州，在生物醫藥和裝備制造等支柱產業的打造中，還存在著比較明顯的同質化競爭動向?這樣將會導致大家合作建立起來的經濟區就像幾個土豆放在一個籃子里面，彼此之間毫無聯系?

二、推動經濟區和行政區適度分離改革試點的幾點建議

（1）建立財稅分享機制

對于經濟區與行政區利益不一致的問題，在推動兩者適度分離改革試點的過程中，可以先在一些重點要素領域進行改革，以整體思維規劃成渝人力資本的引進?流動和配置?在經濟區的建設與發展過程中，要在上級政府的統籌下，促進經濟區將土地出讓金和稅收?GDP?就業等利益，與所在行政區建立共享關系，讓行政區能夠主動圍繞經濟區開發需要提供服務?以川渝高竹新區的建設所采取的措施為例，在建設過程中創新跨區域規劃管理、項目審批、市場監管、統計分算等經濟管理方式，建立互利共贏的利益分享機制，按照存量收益由原行政轄區各自分享、增量收益五五分成的原則，制定新區利益分配方案。這樣就將會極大的破除新區建設過程中可能遇到的障礙。

（2）轉變政府職能

新區建設應該避免“行政經濟區”這個長期以來延續的問題，促進經濟區在相當程度上與行政區分離?要轉變地方政府的治理理念，要切實將管理權交還給經濟新區，實現從權力政府到服務政府的轉變?針對傳統官員考核制度的不合理，要建立科學的政績考評與評估體系，要把政府官員的政績與推動地區間經濟協調發展掛鉤，通過其正確的方向引導，規范官員們的行為取向和行為模式，實現地方政府行為的正常化，從而達到協調和改善政府間利益關系，促進區域政府間合作的目的?以推動遂潼一體化發展先行區的建設為例，潼南區與遂寧市共同成立了遂潼一體化發展領導小組及8個專項工作組。”2020年3月10日、10月16日兩地召開兩次領導小組會議，簽訂遂潼一體化發展“1+N”合作框架協議，將遂潼川渝毗鄰地區一體化發展先行區平臺建設作為遂潼兩地“頭等大事”合力推進。此外，兩地還共同編制了《遂潼川渝毗鄰地區一體化發展先行區總體方案》，初步編制形成了《遂潼一體化發展規劃綱要》，這種區域政府合作的工作效率十分明顯。通過這些措施，其最終目的也是將經濟區的決策權交還給市場，市場才是市場經濟發展中的生力軍，經濟區應當發揮市場的力量，凡是市場機制自身能夠作出的判斷和解決的事項，行政權力和行政手段就盡可能不要插手?

（3）完善相關法律法規和出臺支持政策

推動經濟區的建設，要配套出臺相關的法律法規和支持政策?要總結以往法律法規的缺失的教訓，構筑良好的法制環境?市場經濟是法治經濟，基于市場經濟基礎上的區域政府合作機制離不開法律制度的規制?在推動川渝地區經濟區與行政區適度分離改革工作過程中，需要由國家層面牽頭制定重大改革方案和相關法律法規，要構造有力的約束機制同時出臺相關的支持政策，推動區域內各級政府在法律的范圍內簽署合作框架協議，對成本共擔?利益共享?爭端解決等核心內容予以明確?確定各自行為的紅線與底線?切實保障經濟區的建設以及維護地方核心利益，保證經濟區與行政區適度分離工作的推進?

（4）借鑒與總結建設經驗

在推動經濟區與行政區分離改革試點工作進行的過程中，要靠科學的試點機制來推進?把探索經濟區和行政區適度分離作為一項重大改革試點，在川渝毗鄰地區和省內成熟地區積極推進?建立試點項目責任制，按照“落實一個牽頭部門?組建一個工作專班?制定一套實施方案?建立一本試點臺賬”的推進機制，要及時開展階段性評估，總結改革經驗，加強改革糾偏?在總結經驗的同時也要借鑒別人好的經驗?以高竹新區的建設為例，高竹新區是位于四川省鄰水縣與重慶市渝北區茨竹鎮兩省交界處建立一個跨省級行政區劃的經濟區域，高竹新區對標雄安新區、兩江新區等國家級高新區。盡管沒有哪個地方像高竹新區一樣，單獨劃出一塊地來，兩地共建，設置獨立機構進行管理。在國內以往的經濟區建設中，粵桂地區屬于松散型發展;長三角地區則是很多城市推動一體化;遂寧和潼南一體化，是雙方規劃同圖、建設同步、組團式發展。但是不同不代表無經驗可以借鑒，與雄安新區類似，高竹新區也有承接疏解任務方面的考慮，因此學會從過往經濟區建設過程中借鑒和總結十分必要;又例如深汕合作區，對于這種強弱合作的成功案例，川渝類似地區應該借鑒其經驗，把試點區域涉及的資源配置?規劃建設?管理運營等權限交由相對強勢一方主導，更好發揮其資源和能力優勢?當然試點區域發展到一定階段?相對弱勢一方干部隊伍得到成長后，雙方再議后續合作?對于強強合作，則從容易處入手，先探索合作意愿較強的領域，一個大致原則是先探索各方都獲益?合作意愿較強的領域?這有利于各方形成共識?取得突破?是從小范圍入手?這不僅是“縮小面積”那么簡單?相對而言復雜程度更低?波及面更小，因此難度也更小?風險更可控，有利于試點事項“小步快跑”。

（5）構建合理的區域產業體系

在推動經濟區與行政區適度分離改革試點方面，針對川渝地區產業同質化嚴重的問題，這個問題就需要國家層面牽頭，要協調各級地方政府充分發揮所在轄區比較優勢，錯位發展要體現各自優勢特色，實現優勢互補協作發展，實現各種資源利用最大化，跨界發展新產業新業態，推動產業升級，必要的情況下舍棄一些在當地生產成本較高的產業;推動兩地產業積聚成群，實現生態群落式的互補和融合，形成一種更綜合的產業鏈關系;共同做大成渝地區的區域優勢產業，著力于協同延長產業鏈，擴大區域內產業分工，提升區域內部配套水平。提升成渝地區產業在全國范圍內的競爭力。比如已經獲批的兩大毗鄰地區合作平臺，高竹新區的建設過程中需要聯動重慶兩江新區、四川天府新區、重慶高新區、成都高新區、西部（重慶）科學城、西部（成都）科學城等國家級功能平臺，打造國家創新型產業協作配套區。依托華鎣山、銅鑼山、御臨河等自然資源，重點發展生態康養、休閑度假、文化旅游等綠色產業;而遂潼一體化先行示范區的建設過程中，遂潼兩地則可以依托毗鄰地區10個鄉鎮，共同謀劃建設該產業園區，探索以特色產業為主導的“一園多區”發展模式，聚力打造高能級創新產業發展平臺。在鋰電及新材料、電子信息、油氣鹽化工、智能制造、綠色食飲等5大產業方面協同發展，并形成示范。

參考文獻

[1]唐川.以建設川渝高竹新區為抓手強化改革創新積極探索經濟區與行政區適度分離[J].重慶行政，2021，2202：4-6.

[2]唐國剛.經濟區和行政區適度分離改革路徑思考[N].四川日報，2020-05-25007.

[3]盛毅，杜雪鋒.基于經濟區與行政區適度分離視角的成渝地區雙城經濟圈建設路徑[J].西華大學學報（哲學社會科學版），2021，4002：87-94.

[4]盛毅，杜雪鋒.論經濟區和行政區適度分離的管理模式[J].開放導報，2020，05：28-33+53.

作者簡介

吳昊，男，漢，四川廣元。研究生，研究方向：產業經濟學。單位：重慶工商大學