美國如何保護和加強國防工業能力

李伯亭 李笑晨 /文

成立頂層機構，加強國防工業基礎政策統籌和協調

為了保證美國國防工業基礎能夠滿足其國防建設需要，美國國防部專門設有制造業和工業基礎政策辦公室（MIBP），該辦公室隸屬于負責采辦與保障的國防部副部長辦公室，其使命是確保國防部能夠依靠強大、安全、彈性、創新的國防工業能力來滿足國防和軍隊建設的需求。MIBP 主要通過開展國防工業基礎能力評估、國防工業基礎薄弱環節改進、對可能影響競爭的并購進行審查、實施工業資源優先分配計劃等工作履行其使命。2015 年，為進一步指導并加強國防工業基礎，美國國防部在MIBP組建了工業基礎委員會（IBC），該委員會以國防部高級官員為主，重點審查討論工業基礎趨勢，對工業基礎風險進行綜合評估，按照國防部戰略優先事項安排調整工業基礎項目，制定政策填補工業基礎漏洞。2017 年，為全面評估美國制造業和工業基礎能力，時任總統特朗普發布13806 號行政令，決定成立工業基礎聯合工作組，并將其作為IBC 的主要依托機構，負責召集國防部和聯邦政府有關部門，在國防工業基礎風險和問題上進行分享、協調和合作，制定降低風險和解決問題的對策和政策。通過這些頂層機構和跨部門的聯合工作機制，有效地保證了美國工業基礎政策的一致性，保障了美國國防工業基礎的安全穩固。

注重對國防工業能力進行評估，及時發現風險并采取針對性措施

美國十分重視國防工業基礎能力的風險監測和控制，通過建立常態化的評估機制，對國防工業能力狀況定期進行跟蹤、分析和評價，以發現問題和薄弱環節，并及時采取有效措施加以解決，確保美國國防工業安全有效。

美國國防工業能力評估始于20 世紀90 年代中期，冷戰結束后，隨著美國國防預算縮減，美國國防工業的規模和基礎較以往有了一定程度的減弱，引起了美國政府對國防工業基礎能否滿足軍事需求的擔憂，由此開啟了美國國防工業能力的評估工作。1996 年4 月，美國國防部發布指令DoDI5000.60《國防工業能力評估》，并發布配套指南DoD5000.60-H《評估國防工業能力》。1997 年，美國國會將國防工業能力評估正式寫入美國法典第十卷第2504 條，要求國防部每年3 月1 日前向國會參眾兩院提交國防工業能力評估報告，并將其作為美國制定國防工業政策、編制國防部下一財年預算以及進行國防工業能力調整的重要決策依據。美國對國防工業能力評估經歷了針對某項特定產品或服務的供應能力評估，到基于作戰效果的國防工業能力評估，再到目前的逐行業、逐層級（S2T2）評估階段，體現了美國國防工業能力評估由點到面、由面到縱深、由偏重需求側到注重供給側的演進和發展。截至2020 年，美國國防部共向國會提交了23 份美國國防工業能力評估報告，報告結論對美國國防工業基礎能力“補短堵漏”起到了重要作用。此外，美國國防部和商務部每年都會對供應商基礎是否滿足未來5 年國防需求進行評估，美軍各軍兵種每年也會針對具體的武器裝備采辦項目進行工業能力基礎和供應鏈的評估。如2014 年，美國國防部、美國國防后勤局（DLA）聯合美商務部產業與安全局（BIS）就“美國碳纖維復合材料供應鏈網絡的發展狀況及其競爭性”進行了評估，并于2015 年11 月發布了《美國戰略材料供應鏈評估：碳纖維復合材料》的評估報告。2013 年，美國空軍請蘭德公司制定了一項“維持階段供應鏈風險管理”戰略，并發布了《美國空軍維持階段的供應鏈風險識別與管理》的報告。

大力維護和推進競爭，確保國防工業活力高效

美國是市場經濟國家，十分注重發揮競爭機制的作用，在國防采辦領域也不例外。通過有效的競爭機制，極大地提高了國防工業基礎的活力和效率。

一是建立需求信息發布機制，擴大競爭范圍。美國國防部在20 世紀90 年代就建立了“國防部采辦機會網”等信息發布平臺，及時發布除高度機密外的國防采購信息；美國國防部還建立了TechMatch 網站，及時發布國防部技術研發需求及各實驗室研發成果。二是建立競爭保護機制，維護競爭環境。主要依據《謝爾曼法》、《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》等聯邦法規，對壟斷和限制競爭等行為進行約束，并對價格歧視、商業賄賂、欺詐等不正當競爭行為進行限制。2014 年8 月，美國國防部負責采辦、技術與后勤的副部長辦公室又專門發布了《創造和維持國防部供應與服務競爭環境指南》，從8 個方面提出了創造和維持競爭的一系列措施、策略和范例。三是實施分類分層次競爭，構筑競爭體系。美國《武器系統采辦改革法案》（WSARA）明確規定，競爭性樣機制造是重大國防采辦項目的強制性要求，即使在系統層面不可行，也必須在重要子系統層面施行。目前，美國軍工企業已形成主承包商、分包商和零部件原材料供應商三個層次。四是鼓勵小企業參與競爭，擴大競爭基礎。美國通過國防采購挑戰計劃（DACP）、小企業創新研究計劃（SBIR）促進小企業參與分包項目的競爭；使用法律授權、合作協議或其他交易方式等非合同工具鼓勵小企業參與國防采辦項目。

強化外國投資審查，確保國防工業能力安全可靠

確保國防工業基礎安全是美國的國家戰略，特別是在全球經濟一體化發展和外國資本投資美國資產日益頻繁的態勢下，美國更是將其放在極其重要的地位，從國家安全的戰略高度對外國投資進行審查。履行這一使命的核心機構是外國投資委員會（CFIUS），該機構是1975 年由時任總統福特批準成立，主席由美國財政部長擔任，成員由財政部、司法部、國土安全部、商務部、國防部、國務院、能源部、美國貿易代表辦公室以及科技政策辦公室的負責人組成。CFIUS主要審查與美國國家安全利益相關的外國投資活動，對可能影響國家安全的外商企業兼并、收購或控股行為進行審查，審查內容包括該投資是否威脅美國國家安全、投資主體是否受所在國政府指使以及該投資是否影響美國對關鍵基礎設施的把控等。其中，外國國有企業在美投資活動是其重點審查對象。僅2017-2019 年，涉及中國公司收購的審查就有140 起，居各國之首。從CFIUS 成立到2019 年，美國共叫停了7 起交易，其中大部分都是近些年發生而且與中資企業有關的。

2018 年8 月，時任美國總統特朗普簽發《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA），該法案擴大了CFIUS 對可能影響美國國家安全的交易審查權限及管轄范圍，要求CFIUS 更加嚴格審查外資收購美國公司，并對外國投資美國企業提供國家安全評估報告。隨后，美國財政部頒布新規，規定從2018 年11 月10 日起，外國投資者在美進行投資交易時，凡涉及美國半導體、電信和防務等27 個行業的關鍵技術都必須由CFIUS 進行“國家安全評估”。這表明，國家安全而非經濟利益已成為左右在美外國投資的關鍵因素。

加大國防工業基礎領域投資，確保國防工業基礎能力供應鏈自主可控

保持強大的技術優勢和供應鏈安全可靠是美國國防建設的核心目標。20 世紀80 年代以后，隨著美國制造業的持續萎縮，美國國防工業在一些關鍵或重要領域對外國依賴度越來越高，供應鏈風險凸顯。在這種情況下，美國于2012 年啟動實施國家制造創新戰略計劃，將“國家制造業創新網絡（NNMI）”建設作為維持美國制造業在全球競爭中領先地位的重要舉措。到目前為止，美國共建立了14 家制造創新機構，其中國防部投資的有美國增材制造創新機構（AM）、數字化制造與設計創新機構（MxD）、先進輕質材料制造創新機構（LIFT）、美國集成光子制造創新機構（AIM Photonics）、美國先進機器人制造創新機構（ARM）等8 家，國防部共向這8 家制造創新機構投入創始資金6 億美元。特朗普上臺后，更是將國防工業基礎和供應鏈的重視提到了前所未有的高度。2017 年7 月，特朗普簽署“評估與強化美國制造業與國防工業基礎及供應鏈恢復能力”總統令（13806 號令），隨后，美國國防部于2018 年10 月5 日發布了《評估與加強美國制造業與國防工業基礎及供應鏈穩固性》報告，提出了“擴大對緊缺國防工業能力、制造技術研發等的投資，增加對供應鏈低層級的直接投入，擴大本土產能”等對策措施。根據評估報告的結果和建議，時任總統特朗普在2019財年發布了“循環鋰-海水電池生產”“先進制造技術”“聲吶浮標生產”“輕重稀土元素分離和加工”等14 項總統決定，以解決稀土和化工生產等關鍵領域的供應問題。同年，美國國防部實施了“工業基礎分析與維持”計劃，投資了新一代固體火箭發動機倡議、海軍推進裝置鑄造項目、本土石墨烯項目、關鍵電磁計劃、定向能供應鏈安全倡議、雷達可用性及彈性倡議以及無人機項目等，旨在推動新興國防制造業發展，擺脫國外依賴。

充分挖掘和利用民用技術，提升國防工業創新能力

隨著民用技術的快速發展，美國國防部發現單純依靠傳統的國防供應商已經難以滿足不斷增長的軍事需求，迫切需要利用民用先進技術為國防和武器裝備建設賦能。為此，美國國防部采取了一系列行之有效的舉措：一是成立國防創新單元（DIU）。該機構成立于2015 年，是美國國防部的常設機構，由負責研發與工程的國防部副部長主管，是美國國防部獲取外部前沿技術與尖端科技企業對接的橋梁。其主要職責是利用其他交易協議（OTA）、競賽等方式，簡化初創及非傳統企業參與國防建設的路徑，協助國防部獲取商業領域與作戰相關的技術信息。截至2019 年底，國防創新小組已成功實施了72 個項目，其中33 個項目已經完成；將16 個商業運營模式和技術解決方案推廣到國防部有關機構；共與商業公司簽訂166 份合同，涉及120 家非傳統承包商，其中60 家是首次成為國防部承包商。二是充分發揮戰略能力辦公室（SCO）的作用。SCO成立于2012 年，現隸屬于研究與工程副部長辦公室，是與國防創新單元（DIU）、國防高級研究計劃局（DARPA）并列的5 個直屬機構之一。SCO 的使命是，在明確的軍事需求牽引下，通過“集成創新”方式利用現有武器和商業技術，發展2～5 年內可投入作戰部署的新技術，形成快速交付新能力，從而為DARPA 研制出下一代領先技術爭取時間。目前，SCO 的年度預算經費已經從2012 年成立之初的5000 萬美元，猛增到2019 財年的14 億美元。三是實施前沿掃描和重點監視計劃，在科研與采辦系統內成立專門的科技情報分析部門，面向全球頂級學術期刊、創新機構的信息，開展系統掃描分析，主動發現和挖掘可軍用的前沿或顛覆性技術。此外，美國還十分注重發揮各類創新平臺的作用，匯集全社會優勢資源，促進協同創新。

加強與盟國國際合作，構建可信的全球化國防工業基礎

利用美元霸權在全球范圍內配置和利用資源是美國確保其大國地位的重要手段，在國防建設領域也不例外。加強國際合作，提升國防工業基礎的全球化，已被列入美國國防部工業基礎調查三大優先事項之一。早在1993 年，美國就將和加拿大之間高度綜合的國防工業合作列入年度“國防授權法”中。2017 財年的“國防授權法”再次將英國和澳大利亞納入國家技術和工業基礎的定義。2018 年10 月，美國國防部發布的《評估和加強美國制造業及國防工業基礎與供應鏈彈性》指出，供應安全安排是與參與國簽署《關于加強國防設備和工業事項合作的總體原則聲明》。目前，澳大利亞、加拿大、芬蘭、意大利、荷蘭、挪威、西班牙、瑞典和英國的供應安全安排已經到位。2020 年6 月，美國參議院軍事委員會發布的《2021 財年國防授權法案》進一步提出，將“國防工業基礎”重塑為“國家安全創新基礎”，通過提高工業基礎靈活性和彈性進行重塑，降低依賴外國供應商的風險并加強與盟友合作致力于國家安全創新。目前，美國正在計劃參照情報五眼聯盟形式（Five Eyes Arrangement）建立一個“五眼國防自由貿易區”，在國防工業基礎創新、技術和投資共享方面建立“可信賴空間”，構建綜合的國防工業基礎。

重視人才培養和培訓，吸引并保留優秀人才

高水平的人才隊伍是美國國防工業強大的重要保證。美國十分重視各類人才特別是科學、技術、工程和數學（STEM）人才的培養，早在20 世紀80 年代中期，美國國家科學委員會就提出要將培養優質科技人才、工程師、科學家和數學家，作為提升國家競爭力的基礎；2006年，小布什政府在《美國競爭力計劃》中又進一步提出，培養具有STEM 素養的人才是知識經濟時代教育目標之一，并將其視為保持美國在全球競爭力的關鍵。但隨著制造業的萎縮，美國國防工業領域高技能人才和STEM 人才流失問題日益突出，2006—2016 年，美國STEM 人才就業量增長了52%，但在制造業領域卻減少了74%；在航空航天領域，18～34 歲的STEM專業人才比例不到20%。針對這種狀況，特朗普政府建立了聯邦、州和地方政府協同機制，支持高中、職業學校、高校和企業面向制造業未來需求開展STEM 教育和培訓。美國聯邦政府還鼓勵各州制訂戰略計劃，建立一支受過教育和有技能的勞動力隊伍。美國國防部也采取了多項措施，以吸引和穩定各類高水平人才。例如，2019 年，美國國防部開發了匯集各級政府、制造業各環節力量的“工業技能勞動力開發生態系統模型”，并啟動技能大賽等項目，吸引高水平人才進入國防領域。美國國防部還通過加強制造創新機構與高校、企業的合作來吸引和保留人才，目前8 家美國國防部投資的制造創新機構已與1200 家相關公司、高校和政府機構建立合作，吸引了波音、通用電氣、洛克希德·馬丁、福特等公司，以及其他數百家高校和企業參與合作，引進和培養了大量高水平人才，為美國國防工業發展注入了活力。