危險廢物管理現狀問題及對策研究

鄒麗萍

（江蘇創盛環境監測技術有限公司，江蘇蘇州 215151）

1 引言

我國開展危險廢物管理以來取得了一系列的成就，但當前仍然存在著諸多的問題和挑戰。新固廢法的修訂實施對全國危險廢物管理工作提出了新要求，國務院辦公廳印發了《強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案》，部署了“十四五”期間危險廢物管理的目標和任務。在此發展形勢下，系統回顧和梳理我國危險廢物管理的發展歷程以及存在的問題，并結合危險廢物管理最新要求，提出未來危險廢物管理的優化建議，對于補齊生態環境保護短板、打好打贏污染防治攻堅戰具有重要意義。

2 國內外危險廢物管理發展歷程

危險廢物指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物，危險特性包括毒性、腐蝕性、易燃性、反應性、感染性等特性［1］，若沒有得到及時妥善的處理和處置，則會對生態環境和人體健康造成有害影響。國外關注危險廢物最早開始于20 世紀70 年代［2］，主要是由于危險廢物處理處置不當引起的環境災害頻繁發生，使得公眾逐漸認識和關注危險廢物，相關研究的重點也開始從傳統污染物的治理向防治危險廢物、有毒化學品、惡性事故造成的污染方面轉移［3］。為此，發達國家和地區從加強立法著手，危險廢物的處理處置逐步向規范化發展，在經過將近40 年的發展后逐漸形成了一套完整的法律法規體系（見表1）。隨著危險廢物管理法律法規的相繼出臺，危險廢物的危害逐漸得到有效控制。到20 世紀末，全球危險廢物處理處置模式出現了質的轉變，形成了“原料－產品－原料”的循環模式。

表1 發達國家和地區危險廢物法律法規的發展歷程［4－9］

此外，1989 年聯合國環境規劃署通過《巴塞爾公約》，針對危險廢物國際運輸問題，對危險廢物越境轉移要求嚴格管制。1998年，聯合國環境規劃署和聯合國糧食及農業組織制定的《鹿特丹公約》，規定進行危險化學品和化學農藥國際貿易的各方必須進行信息交換。

我國危險廢物管理起步相對較晚，20 世紀80年代以后開始將危險廢物管理提到議事日程，發展至今，相繼制定和出臺了一系列危險廢物管理法律法規和技術規范（見表2），形成了基本的管理框架。

表2 我國危險廢物法律法規的發展歷程

續表

據官方數據統計［9］，2011 年以來，我國工業危險廢物的產生量、綜合利用和處置量總體呈上升趨勢（見圖1），至2017 年已達2011 年的2 倍；綜合利用和處置率穩步提升，總體保持在75%以上，2017年突破了90%。

圖1 2011—2017 年我國危險廢物量變化趨勢

2011—2017 年我國GDP 及危險廢物量年均變化率見圖2。由圖2 可見，2011—2017 年我國危險廢物產生量、綜合利用和處置量、貯存量的年均變化率分別為12.45%，16.12%，0.94%。可以看出，相對我國經濟增長的速度，危險廢物產生量的增速更快，但危險廢物綜合利用和處置的速度快于產生速度。

圖2 2011—2017 年我國GDP 及危險廢物量年均變化率

3 我國危險廢物管理存在的問題

綜合有關研究［3，10-14］，我國在危險廢物管理方面仍然存在需要改進的問題。

3.1 立法層面

3.1.1 立法結構不平衡

國家層面，我國關于危險廢物的立法工作起步較晚，目前還沒有關于危險廢物管理的專門性法律或法規，僅納入《固體廢物污染環境防治法》中。此外，我國法律層面對于危險廢物管理要求存在的空白很多，使得我國危險廢物污染防治工作的執行力度不足。地方層面，由于經濟發展水平的差異，各地區對危險廢物管理立法的重視程度和實踐經驗也差異較大。我國首部地方性危險廢物管理法規是江蘇省1994 年頒布的《江蘇省危險廢物管理暫行辦法》，上海市也在1995 年頒布了《上海市危險廢物污染防治辦法》，之后包括廣州市、成都市、南京市、武漢市等地區在內的地方政府也陸續出臺了危險廢物相關法規。然而，仍有相當一部分經濟欠發達地區暫未意識到危險廢物管理的重要性，相關的法規缺位情況較為普遍。

3.1.2 法律責任不完善

我國危險廢物管理相關的法律法規中，多數法律法規沒有制定配套的實施細則或實施辦法，導致法律法規僅停留在原則性條款的層面，對實際執行缺乏切實可行的指導。此外，我國關于危險廢物管理的法律法規中，法律責任或罰則專章內容體系不健全，多數條款沒有對應的法律責任或罰則規定，對執法部門而言可操作性不強，缺乏對違法者的執法標準，法律應有的效力無法落到實處。與此同時，已有法律責任或罰則規定的內容往往存在處罰力度過輕、違法成本不高的情況，無法引起企業足夠的重視。

3.2 管理層面

3.2.1 行業差異顯著，監管壓力大

環保部門工作的職責邊界不明確，工作冗雜且工作量龐大。產廢單位數量眾多，大型企業的環保意識、管理制度和管理體系相對健全，而數量龐大的中小型企業由于法律意識和環保意識的薄弱、法律知識儲備不足等原因，將危險廢物混入生活垃圾，或者送至填埋場簡單填埋或隨意堆置，甚至直接傾倒進入地表水體。由于環保部門監管人員有限，同時受到工作量的限制，僅能保證部分重點產廢單位的監管工作。此外，目前環保部門沒有形成可操作的監管標準，監管人員沒有統一指導，監管工作缺乏判斷依據。因此，總體對產廢單位的監管效率還較低，環境安全和環境質量存在很大的隱患。

3.2.2 家底不清，處置能力不足

我國中小微企業基數龐大，目前還未能統計形成一份較為全面的危險廢物產生單位清單和擁有危險廢物自行利用處置設施的單位清單。當前我國危險廢物的處理處置和綜合利用能力主要分布在經濟效益較好的國有大中型企業中，專業性處理處置和綜合利用單位或者產廢單位自有的處置設施屈指可數。總體而言，我國目前危險廢物處理處置的能力十分有限。處理處置設施的選址建設難題是其主要原因之一，尤其是焚燒和填埋類設施的選址與建設難題日益突出。原因之一是缺乏系統性的現狀調查和充分的可行性研究，無法完全掌握危險廢物在處理處置和綜合利用過程中可能產生的環境污染情況。另一個原因是公眾環境維權意識的提高，危險廢物處理處置設施帶來的“鄰避效應”的解決也是一大挑戰。

4 我國危險廢物管理優化的對策

4.1 完善法律體系，提高環保部門執法的可操作性

豐富立法結構，要在立法層面破除現有的結構不平衡問題。由于國家法律法規面向全國，各地區的經濟水平、人口、產業結構等差異較大，因此不適宜在國家層面給出具體、細化的條款內容，應當將重心放在引導有條件地區出臺本地化的地方性法規方面，將國家法律法規中的原則性規定結合本地實際情況，進一步細化并輔以配套的罰則規定，合理提高違法成本。

4.2 摸清家底，建立動態更新的產廢和經營單位清單

通過任務分解，落實《生態環境部關于提升危險廢物環境監管能力、利用處置能力和環境風險防范能力的指導意見》的有關要求，以信息系統管理為抓手，充分運用第二次全國污染源普查的成果，摸清家底，建立產廢單位、經營單位的清單，并定期更新。同時，將各單位信息全面納入全國固體廢物管理信息系統進行統一管理。

4.3 試點建設區域性集中處置場所，提高處理能力

危險廢物區域性集中處置，主要通過建設專業化程度較高的區域性集中處理設施，將分散的危險廢物按不同種類、特性和要求集中后進行處置，縮小危險廢物污染環境的潛在范圍，也提高了環保部門監管的效率，更好地從源頭防控風險。同時，對于危險廢物產生單位而言，可以減輕其經濟負擔，提高規范化管理危險廢物的積極性。因此，地方政府及其主管部門在編制相關規劃時，可以科學評估危險廢物處置需求，在有條件的地區試點建設區域性集中處置場所。

4.4 依托危險廢物經營單位，構筑產業共生平臺

危險廢物交換通過不同相關方之間根據各自的需求，將自身產生的廢物作為交換物品換取所需要的廢物，該過程使得危險廢物通過物質循環回到生產環節，成為有用的資源。例如在我國鉻渣屬于危險廢物，但對其進行解毒處理后可能不再具有危險特性。因此，可以利用危險廢物管理的各類信息系統，依托危險廢物經營單位的信息資源，構筑危險廢物交換需求的產業共生平臺，推進企業間、就近區域間危險廢物交換，由個別企業之間小規模的危險廢物交換，逐步推動危險廢物的大規模資源化利用。

4.5 強化“放管服”改革，降低企業守法難度和守法成本

發達國家服務型的執法理念可以提供有益借鑒，如向企業提供更多的守法指導，向企業提供相關的援助等［15］。美國環保署通過提供守法援助服務，為有效執法鋪平了道路，減輕了執法壓力。我國可以借鑒其經驗，借助社會力量，構建社會參與企業環保監督機制。依托民間組織（包括NGO、志愿者組織、行業協會等）的專業技術力量以及街道和社區的基層工作基礎，以社區為單位，開展危險廢物管理相關政策、知識的宣傳，提供面向企業的危險廢物管理培訓、座談、沙龍等活動，加強環保部門與企業間的聯絡溝通，借助環保民間組織的力量，逐步縮小政府監管的盲區，將越來越多的中小型企業納入監管范圍。