人事檔案集中統一管理緊迫性初論

席楠楠

（內蒙古自治區建設工程質量檢測鑒定和能效測評中心，內蒙古 呼和浩特 010040）

內蒙古自治區黨委巡視組在各地巡視工作反饋意見中著重指出：“在執行組織紀律，民主集中制和干部選拔任用工作方面，存在干部涂改檔案、任職資格條件認定不清等問題……”由中華人民共和國監察部、人力資源和社會保障部、國家檔案局于2013 年2 月22 日公布的《檔案管理違法違紀行為處分規定》，在第九條中明確規定：“有下列行為之一的，對有關責任人員，給予記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分：（一）涂改、偽造檔案的；（二）擅自從檔案中抽取、撤換、添加檔案材料的。”很顯然，各地方機關及領導人員存在的一些涂改檔案的嚴重違紀違法問題，已經觸犯了國家《檔案管理違法違紀行為處分規定》。因此，切實采取一系列有效措施，進一步強化人事檔案集中統一管理，從制度上杜絕人事檔案管理中存在各種亂象，促進人事檔案管理工作更加科學規范，已成為擺在有關部門面前的一項緊迫任務。

一、人事檔案管理中存在的主要問題

人事檔案管理工作作為人事管理工作的重要組成部分，人事檔案管理的狀況，則是人事管理狀況的直接反映。就近年來自治區直屬機關人事檔案管理現狀而言，普遍存在如下一些比較集中的問題：

（一）年齡記載不準確

不準確的年齡不僅是公歷與農歷之間的誤差，而是一些人需要入伍當兵了、需要參加工作了，年齡較實際的大；但工作一段時間后，年齡又隨之往小了填寫。有的人年齡與工作年限嚴重不一致。按參加工作的時間推算，有的人15 歲就參加了工作，隨后的16—19 歲又在讀高中。那么一個年齡在15歲的人怎么就走進了行政事業單位呢？年齡問題在人事檔案管理上是比較突出的問題。有些人的年齡顯然已經不是人或動植物生命意義上的歲數，而是成了攫取不正當利益的數字游戲。

（二）參加工作時間記載不準確 有以上山下鄉知識青年、錄用農村牧區民辦教師、在城鎮大集體等身份參加工作的，但在其本人檔案中卻沒有這些相關檔案材料，因此無法證明其上山下鄉、擔任民辦教師、在大集體工作時的時間。有的人先工作，后又去全脫產上學，可是檔案中沒有參加工作日期及工齡的認定。更嚴重的是有的人沒有符合國家規定的參加工作的相關手續。

（三）學歷材料不齊全 有些人員的學歷材料相當缺乏。許多人的人事檔案缺少全日制學歷中的《高校學生登記表》。學歷材料里也有缺少其他內容的：比如有的人在《履歷表》中標明畢業于黨校，可人事檔案中沒有黨校學歷的材料；有些人在《履歷表》中填寫了學歷情況，但人事檔案中不見相關材料，而僅有一張畢業證的復印件；還有的人在《履歷表》中填寫的畢業院校聞所未聞；一些人的學歷并未經過有關部門認定，而是自己單位認定；有的人上學未參加全國組織的成人統一招生考試，而是在某所院校進修學習，也就填寫了畢業于該所院校；更有甚者，某院校學制四年，該人只參加其中兩年的進修，也填寫畢業于這所院校。總之，極不嚴肅、極不規范的種種怪現象不勝枚舉。

中共中央2013 年始在全黨開展的群眾路線教育實踐活動，在一年后交出了一份反“四風”成績單。在專項整治中，共排查出參加天價培訓的領導干部2982 人；叫停培訓班7 個，涉及735 人。官員參加天價培訓，學費從何而來？無非一是公款買單，二是企業代為買單，三是官員借助公權力多介紹幾個企業家入學而免單。而這其中存在的政商之間有無利益輸送問題，企業與受益人之間存在的行賄受賄問題理當嚴肅追責。而從反“四風”的成績看，糾正的基本是近年來發生的問題，那些在歷史上產生和存在的問題又該如何處理呢？這無疑是一個繞不過去、應當引起高度重視的問題。

領導人員即使沒有參加天價培訓，而是在職讀取普通大學本科、碩士、博士等學位，亦有學費出自哪里的問題。假如來自公款，有沒有相關規定？領導人員上學誰出資？普通人員上學又誰出資？領導人員是否與普通人員一樣，切實遵守了相關規定？若將人事檔案存在的學歷問題進行深入調查，順藤摸瓜，無疑又成為反貪反腐的一條重要線索。在我國當下，無論是升職還是求職，幾乎都有一定的學歷要求。據報刊報道，不僅是公務機關人員，一些國企或事業單位的中高層管理人員，為取得“晉升資本”也拿來“野雞大學”的文憑證明自己的學歷。這使我們不得不聯想到錢鐘書《圍城》中說到的“克萊登大學”，而在現實版中，“克萊登大學”的畢業生可謂無以計數。

（四）《年度考核表》不齊全 幾乎是每個人都存在缺少《年度考核表》的問題；有的《年度考核表》沒有被考核人簽字。

（五）入黨材料不齊全 有的入黨材料中沒有入黨政審材料；有的黨員雖然加入了黨組織，但在人事檔案中沒有入黨申請書，更沒有入黨轉正申請書。查看近一二十年的“缺胳膊斷腿”的入黨材料，相比于上個世紀五六十年代完善、規范的入黨材料，不難看出，黨組織建設和黨員管理已經到了非加強不可的時候了。

（六）工資審批表不齊全（此項彌補的辦法是到該立檔單位的會計檔案中查找）。

（七）有些干部人事檔案中缺少干部任免審批表、任命文件及考察材料等1991年，中共中央組織部和國家檔案局聯合發布了《干部檔案工作條例》，該條例至今已有20 余年，許多條款明顯已經不能適應社會發展的需要。以前大中專以上學歷的畢業生都是干部，現在沒有這個概念了。干部編制已被公務員編制和事業單位編制所取代，可是“干部檔案”一詞還沿襲至今。《干部檔案工作條例》第三十一條規定：“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案。”一些文化大革命前后參加工作的人員，其后代或本人要撰寫“自傳”“回憶錄”等，查閱一下干部檔案，大多被檔案保管部門拒絕，理由即是《干部檔案工作條例》第三十一條有禁令。那么，如此嚴格管理下的干部檔案，怎么就缺少了應該反映其人經歷和德才表現的關鍵材料呢？看來問題還是出在人事檔案的管理上。人事檔案的產生源自政審制度，實施之初即被打上了深深的政治烙印。人事檔案幫助組織將人調入各單位，并與入黨、提干、獎勵、分房等人生大事關聯起來，這樣人事檔案被賦予了行政權力。《中華人民共和國政府信息公開條例》規定：“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，行政機關應主動公開”。由此看來，《干部檔案管理條例》的某些條款又與《政府信息公開條例》相矛盾。還有一件事情必須提出：干部人事檔案能夠準確反映被管理者的思想、品德、能力、經歷嗎？有關部門將不利于個人的結論塞進檔案，相當于在不聽取當事人申辯的情況下進行秘密“審判”。在現實工作和生活中，有的當事人受不利結論的宣傳和傳播，直接影響了其生活的質量。這種事情在那個極“左”思潮盛行的年代是比較普遍的。檔案管理不應該給這些部門或人員賦予這種權力。在人事檔案中，該有材料的沒有，不該有的裝入案卷中，這是極不嚴肅、極不負責的[1]。

二、強化人事檔案集中統一管理基本途徑

針對上述存在的種種問題，究竟應該如何科學規范地管理人事檔案呢？筆者以為基本途徑主要有以下幾條：

（一）應當將人事檔案集中統一管理

人事檔案由用人單位管理的辦法，是計劃經濟體制的產物。計劃經濟時代，人員相對比較穩定，用這種管理辦法管理人事檔案是可行的。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和各單位用人制度的改革，社會流動人口增大，人員調動頻繁，再由用人單位管理人事檔案的弊病，已逐漸顯現出來。為了實行人事檔案的集中統一管理，要改革現行的人事檔案管理體制。筆者認為，應按照《中華人民共和國檔案法》制定的檔案工作“統一領導、分級管理”的原則，在各地成立“人事檔案管理中心”或“人事檔案館”。該“人事檔案管理中心”或“館”應由組織和人事部門負責管理。將由各單位保管的人事檔案統一交由“中心”或“館”集中管理。當然，這樣管理人事檔案也是有利有弊的。有利的方面是能夠最大限度地保證人事檔案的真實性，使篡改、涂改人事檔案的可能性降低到最低程度。但人事檔案具有動態性。人事檔案是反映一個人整體面貌的文件材料。人的社會活動不斷進行，人事檔案必然會不斷得到充實和豐富，若在單位里保管，即維持現有的模式，便于不斷將“年度考核材料”“工資變動材料”等充實到檔案中，也便于單位對人事檔案的利用。可這些有利的方面與人事檔案的真實性相比，顯然真實性更為重要。所以，建立“人事檔案管理中心”或“館”更具有積極作用[2]。

（二）應當全面修訂和整合有關人事檔案管理的規范和標準

我國有關人事檔案管理已發布的行政規章有《干部檔案工作條例》《關于干部人事檔案材料收集歸檔規定》《干部檔案整理工作細則》《流動人員人事檔案管理暫行規定》等。這些規章制度在檔案的收集、整理及利用等人事檔案管理的各個環節上，都不同程度地存在著一些與現實社會需要有差距的地方。比如在人事檔案的收集上，現在的人事檔案不能反映一個人的學識水平，也不能反映一個人的信用狀況。尤其是在檔案的整理上，現行制度在填寫人事檔案“卷內文件目錄”上留下許多空白處，以便增加《年度考核材料》《工資變動材料》之用，更不便的是案卷裝訂管理，有新增內容，還要拆卷，重新裝訂。僅此一項，給管理人員增加了許多工作量，也給檔案的保護帶來不利的影響。在人事檔案的利用上，雖然人員所在單位不同，職位亦有區別，但利用上的規定是一樣的，明顯不利于人事檔案作用的發揮。

（三）應當加快信息化建設的步伐，使人事檔案的數據資源共建共享

自治區檔案局信息技術處在近兩年著力推進民政婚姻檔案登記系統與各級國家綜合檔案館婚姻檔案系統的數據對接。婚姻檔案作為人事檔案的一部分，這項共享工作的推進，可以說是人事檔案工作改革的有益嘗試。另如，全國“金盾工程”，公安部門建立了覆蓋全國的人口電子檔案管理系統，其中的一部分數據也是人事檔案的內容。為有效解決建立“人事檔案管理中心”或“館”之后人事檔案的收集，利用不便的問題，將人事檔案數字化即是有效的解決辦法之一。此數字化也解決了人事檔案“副本”的問題，甚至為異地異質備份創造了條件。檔案信息化是新時期檔案部門跟上時代發展步伐的舉措。新時期是網絡時代、大數據時代、依法管理的時代，如何有效地保護“個人隱私”、“名譽權”，同時又適應政務公開的要求；如何切實解決一些別有用心的人把好端端的一個人往壞里“寫”，而弄虛作假的人卻可以肆無忌憚地無中生有出“好事”，進而如何讓人事檔案的公正性得到維護，有效性得到保證，真實性不受質疑，這無疑是人事檔案管理工作亟待解決的嚴肅問題。