學校集中用餐“外包”新模式下食品安全監管與探索
——以泉州市學校集中用餐情況為例

賴禮碧

（福建省泉州市市場監管綜合執法支隊，福建泉州 362000）

學校食堂及集體用餐存在加工制作量大、就餐人數多、就餐時間集中、就餐人群敏感等特點[1]，一旦供餐食品的安全出現問題，可能出現食品安全事件，將造成嚴重的社會影響。當前，學校師生用餐由學校食堂供餐和配送單位供餐兩種方式，近年來，學校師生集中用餐“外包”模式成為學校集中用餐的新方式，其供餐的食品是否安全，關系到學校師生的身心健康，外包新模式下學校集中用餐食品安全備受社會廣泛關注。

1 泉州市學校集中用餐“外包”新模式下食品安全現狀

1.1 泉州市學校集中用餐“外包”新模式發展情況。

泉州市目前共有2 629 所學校、約82.02 萬名師生在校集中用餐，學校食堂直接供餐的學校2 376所，占90.37%，采取集體用餐配送單位供餐的學校253 所，占9.63%；泉州市現有集體用餐配送單位48 家，其中為學校師生供餐的配送單位39 家，每日的供餐數量達到14.32 萬份，占在校用餐數量的17.46%?？紤]到隨著國家“雙減”政策深入實施，以及延時課堂服務的深入開展，學校相應配套開展服務午托、晚托的集中供餐將相應增加，集中供餐的“外包”也會增加，將成為學校集中供餐的重要組成部分。

1.2 泉州應對新模式采取的監管新方法。

①把學校集中用餐的供餐單位作為高風險的食品經營企業嚴加監管，監管部門結合日常巡查、監督檢查、“雙隨機”抽查、監督抽檢及引導教育部門參與檢查等方式，加強對涉及學校集中用餐的學校食堂及集體用餐配送單位的監督管理。②推行“互聯網+明廚亮灶”強化食品加工環節監管，實行“互聯網+明廚亮灶”的學校食堂2 067 家，占學校食堂總數的87%，集體用餐配送單位均通過HACCP 或ISO22000 食品安全管理體系認證，實現“互聯網+明廚亮灶”率達到100%。近年來，通過市場監管部門持續加強監管，輔以必要的行政指導、教育引導后，學校集中用餐供餐單位軟件硬件水平得到明顯提升，操作規范基本符合要求，從業人員及管理人員業務素質明顯提高，學校集中用餐供餐單位的自律規范提升，泉州市未出現學校集中用餐環節的食品安全事件，逐步形成學校集中用餐食品安全的良好格局。

2 影響學校集中用餐供餐單位食品安全的主要因素

2.1 監管的“面”與“能”矛盾。

集中用餐“外包”新模式意味監管范圍的擴大，監管對象由原來單純的學校擴大到學校食堂承包商和學校集中用餐的社會供應商，監管鏈條也相應增加了用餐的配送環節。學校招標購買服務方式，使參與學校集中供餐的市場主體流動性更大，客觀上增加了監管的難度，要求監管的能級要相應提升。現實監管中，執法隊伍存在不專業、人數少等問題，導致監管能力不能適應當前發展的新需要。隨著機構改革職能劃轉后，現有食品執法人員大部分來自非食品藥品專業的執法人員，缺乏食品安全監管的專業知識，執法的理念、態度和能力均明顯欠缺。同時，執法人員配比嚴重不足，如泉州市A 區市場監管局機構改革后，某區市場監管局現有行政事業在編人員79 人，下設7 個市場監管所，每個所配備3～5 人不等，與承擔的執法監管任務數嚴重不符，執法任務繁重與執法人員少的矛盾問題十分突出。例如，截至2020 年12 月31 日某區轄區內已登記的經營實體80 545 戶，與2019 年同期相比增加了16 557 戶；處理各類投訴舉報件5 603 件，與2019 年同期相比增加了1 786 件；查辦各類違法違規案件205 件，與2019 年同期相比增加了62 件；但是執法力量沒有得到有效加強，雖然執法人員超負荷工作，但是執法的覆蓋面和強度尚需提高，在食品安全監管特別是學校集中用餐供餐單位的監管力度明顯不夠。

2.2 學校的“放”與“退”誤區。

學校集中用餐外包后，學校對供餐單位放手不管，只當“甩手掌柜”，認為食品安全是承包單位、供餐單位的責任，忽視自身的“第一責任”，學校的監管力量基本退出，從而導致對其食品安全的監督管理力量整體削弱。例如，在檢查某學校食堂時，學校負責人認為該學校食堂已經承包給第三方餐飲公司經營，其經營行為及責任應有經營方負責，在其經營過程中未能落實學校主體責任，沒有設置食品安全管理員，從未對學校食堂的經營情況進行檢查，導致實際經營的餐飲公司擅自拆除原設有的備餐間，增加設置食品加工設備，改變其功能用途，備餐時增加了食品受污染的可能，存在食品安全的隱患。

2.3 供餐的“管”與“控”不足。

作為市場主體，供餐單位更主要追求的是經營的效益和利潤，對自身安全監管的重視程度不夠，在食品安全上自我監管不足。例如，個別供餐單位主要負責人不了解食品安全相關知識，食品安全責任主體不明確，不熟悉餐飲環節食品安全風險防控的關鍵點，不了解食品安全管理制度。有的供餐單位食品安全管理員只是一個擺設，甚至出現一問三不知的情況，未能履行食品安全管理員職責，無法把食品安全管理制度落實到位，導致有的供餐單位從業人員崗前培訓不到位，不熟悉食品加工操作流程及操作規范要求，不注重個人衛生防護。例如在檢查某集體用餐配送單位時，其采購員認為與原料供貨商有簽訂采購合同，購進的原料有問題可以根據合同找到供貨商，并可按合同違約的方式索賠，在采購環節未進行嚴格把控，為食品安全埋下了隱患。

3 加強學校集中用餐供餐單位食品安全監管的對策

隨著學校用餐形式的變化，意味著監管的社會化。因此，要做到全鏈條、無縫化監管，必須建立“大監管”機制，強化行業主管監管、學校監管以及供餐單位自身監管的三位一體管理模式，聚合包括家長、行業協會等多方力量，多角度、多環節、多層次全面提升行業監管水平。

3.1 全面提升監管的能力“硬核”，形成對違法的強大威懾。

①加快監管隊伍專業化建設。通過嚴格培訓、崗位練兵等方式，全面提升執法人員把控安全風險關鍵點、發現安全隱患、查處違法行為的核心能力，建設一支責任心強、素質高的執法“鐵軍”，為行業執法提供堅實的保障。監管時一旦發現問題食品，及時督促生產經營單位采取下架、召回、封存庫存，嚴控食品安全風險，嚴厲打擊違法添加、經營不符合食品安全標準、過期食品等違法行為，加大處罰力度，不但嚴厲處罰經營主體的違法行為，還嚴格落實處罰到人的規定，追究主要負責人或直接責任人的責任，依法對其個人做出罰款的行政處罰，形成強大的震懾效應，達到處罰一家教育一片的效果，逐步構建供餐單位不想違、不能違、不敢違的經營理念[2]。②構建信用體系，形成“優進劣汰”的行業生態。探索建立以信用為基礎的餐飲市場監管體系，實現日常監管、處罰信息的有效導入，形成對全市餐飲行業的信用等級評價機制，依次建立學校集中供餐準入的“白名單”“黑名單”，引導信用等級高、自我監管能力強的企業進入學校集中供餐市場，堅決把弄虛作假、自我監管能力弱開展的食堂承包商和社會供應商排除在學校集中供餐之外，以“優進劣汰”法則，樹立集中供餐行業重視食品安全的正確導向，全面構建學校集中供餐行業的良好生態。③引進第三方監管，彌補部門能力不足的短板。采取政府購買服務方式，引進有資質的第三方協助監管機制，聘請第三方專業巡查人員，加強對供餐單位原料采購貯存、制作加工銷售、場所環境等重要環節的管理，協助解決自身食品安全監管隊伍難以做到“全過程、全環節、全方位”的監管，解決執法人員不足導致監管弱化的問題[3]。

3.2 明確學校監管責任，織密多方參與的“監管網”。

①學校應健全校方監管制度，落實校長的“第一責任”。監管部門要進一步明確學校對于集中供餐的主體責任，全面建立食品安全校長責任制，并督促學校配備相應等級的“食品安全管理員”或取得食品操作技術相應的“職業資格證書”的食品安全管理員，嚴格執行集中供餐單位資質審核，對供餐單位的供餐行為進行監督，督促供餐單位落實好食品安全的各項管理制度，把好師生集中用餐的最后一道關鍵“關口”[4]。②探索建立監管部門（包括食品安全監管部門及教育主管部門）、學校及學生家長“三方互查”工作機制，隨機抽取人員及被檢查單位，每月開展“三方互查”，監管部門通過監管規范經營行為；學校在互查過程中相互學習、交流，互相借鑒工作經驗，共同提高管理能力；家委會成員在參與監督過程中了解供餐單位食品加工全過程，消除學生在校用餐不安全的疑慮，通過“三方互查”來共同守護用餐食品安全。

3.3 激發供餐單位的動力，提升自身監管能力。

①強化關鍵崗位的培訓，引導樹立安全監管的責任意識。以食品安全標準及規范的管理為重點，加強對供餐單位主要負責人、食品安全管理員等關鍵崗位的培訓，引導樹立“食品安全第一”的經營理念，提升供餐單位抓好食品安全的認識自覺和行動自覺。②強化制度落實的檢查，確保供餐單位的監管責任落到實處。指導、督促學校供餐單位建立健全食品安全相關管理制度[5]，發揮主要負責者和食品安全管理員等關鍵崗位的引領帶動作用，牽引采購、加工、運輸等從業人員落實崗位責任，提升職業操守，以剛性制度執行提升供餐單位的內部監管能力，守護學校師生食品安全的“第一道”關口。

4 結語

學校集中用餐供餐單位是食品安全監管重要環節之一，監管環節多、鏈條長、責任重、影響大，監管部門應當依法履職，提升監管能力和水平，同時織密行業“監管網”，督促學校、供餐單位落實主體責任，引導家長、學生有序參與監督，形成學校集中供餐社會“共治共享”的良好生態，確保學校集中用餐供餐食品安全。