基于土地規劃制度的權力結構探索

溫喜棉

（績溪縣自然資源和規劃局，安徽 績溪 245300）

前言

土地規劃是一種較為宏觀的土地資源管理方式，在我國有著較為悠久的發展歷史，我國一直以來也十分重視土地規劃工作，在法律層面，我國早在《土地管理法》中就對規劃一詞做出多次解釋，并專門設置章節用于講述“土地利用總體規劃”。而本文則基于現有土地規劃法律法規，并結合我國已有的政策文件，對土地規劃制定權展開研究。

一、土地規劃制定權設置模式及其制度假設

（一）制定權設置模式

事實上，對于土地規劃問題，《土地管理法》曾指出，作為地方政府部門，應當結合實際發展情況，及時采取相應措施，切實應對土地資源問題，有效保護我國國土資源，避免出現非法占用土地的情況。這也就從法律層面上將土地資源保護主體設置為“各級人民政府”。但是需要注意的是，后續條款并沒有對土地規劃主體、參與主體進行嚴格的法律限制。

政府主導的土地規劃權，直接淡化了人大在土地規劃中的角色。而在《土地管理法》25 條也對各級人民政府實際工作情況做出規定，為了強化工作效能，促使各項工作都能夠落到實處，各級人民政府應當將土地規劃直接列入工作計劃中，并將工作執行情況直接報告給同級人民代表大會。需要注意的是，這是在《土地管理法》中首次且唯一一次出現了“人民代表大會”，而此處所指的是人民代表大會也并不是用于代表全國人民代表大會，內容單單用于所指省、自治區、直轄市的人民代表大會[1]。

對于法律責任，《土地管理法》則分別于73、76、78 條中進行專門論述，并在具體條款中列出違反土地利用規劃的法律責任、并未按照土地利用規劃從事者要求的法律責任。但是內容中對于整個土地規劃工作的主導者、制定者，也就是政府的法律責任，并未明確指出。

對于土地規劃的批準權，在《土地管理法》中則是這樣做出規定：如果下級想要應用土地總體規劃，則需要按照上一級土地規劃內容展開具體的編制工作，而整個土地規劃工作不僅需要參照上一級要求，而且還需要經過多級部門審核批準，其中主要包括國務院、省級人民政府。采用以上的權利配置方式，促使省人大本身的措施采取難以發揮實效性，對于土地規劃執行效果也難以形成有效影響。

（二）制定權運作結構

有關土地規劃權利分配，在《土地管理法》中將其構建成一種較為封閉化的、孤立性的權利體系結構。《土地管理法》第3 條曾做出規定：對于土地資源的規劃和利用，需要將其交由各級人民政府來執行。這也在法律層面表明，所謂的土地規劃權，本質上由政府所有。而在《土地管理法》18 條、21 條，又反復指出，具體的土地利用總體規劃細則，不僅需要遵循上級土地利用規劃編制，而且還需要采用分級審批的方式，促使整個土地資源的規劃和利用變成了一個閉環工作，總體工作更加封閉[2]。

事實上，基于《土地管理法》，結合當前我國國民經濟發展狀況、土地利用總體規劃以及政府部門出臺的各種政策文件，土地利用年度計劃本身是一種更具實際性和實用性的規劃方案。盡管土地利用規劃往往需要經過多級審核，但是土地利用年度計劃、土地利用總體規劃，二者無論是在審批程序，還是在審批力度上始終保持一致，當審批請求下達后，則需要嚴格按照規定執行各項工作，確保各項工作都能夠落實到位，而這也在一定程度上提升了計劃落實力度，促使各項工作都能夠更好地規劃執行。

具體來講，我國的土地資源權力體系具體表現如下，第一，我國所有的土地資源均為政府部門管轄范圍，需要將其交由政府部門進行規劃設計。第二，如果想要展開下級的土地總體規劃，各項工作也不能隨意展開，而需要經過上級批準、按照上級要求，從而落實各項工作細則。第三，當擬定土地資源的年度土地計劃時，也不可隨意展開規劃和制定，不僅需要經過上級批準，而且還需要按照土地資源總體規劃展開具體工作。我國現有的制定權運作模式當前還有很大的進步發展空間，如果能夠在各級政府部門的嚴格規范下執行，確保土地總體規劃自身的科學性與合理性，便能夠切實避免出現土地資源浪費的問題。

上述權力體系設置如果能夠嚴格執行，能夠起到良好的應用效果。但是，上述的假設條件過多，在實際工作中，也很難各方面都能夠達成理想狀態，很容易促使現實工作情況出現偏差，在此情況下，則需要進一步加強管控，從制度層面著手，尋求其他主體的協助。2008 年后，我國相繼于《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020 年）》《土地利用總體規劃編制審查辦法》中對土地規劃參與主體進行明確規定，從而以制度輔助，更好地滿足土地資源規劃的現實發展需要[3]。

二、權力失衡結構

（一）缺乏政府責任設置

現階段，對于土地資源規劃的責任設置，還缺乏相應文件做出明確規定。正如上文所言，土地規劃是否能夠落實到位與政府實際工作職權脫不開關系，在《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020 年）》等多個文件中也只是明確指出政府對于土地規劃的權力范圍，對于工作人員的執行責任問題卻并未做出明確規定。在行政系統中，行政監察往往用于指代監察部門的監督檢察活動，不僅可以對行政活動進行監察，也可以對行政行為進行監察，一旦監察過程發現被監察方出現違反行政紀律的行為，需要依法進行紀律制裁。對于土地資源管理規劃，我國地方人大也從上個世紀90 年代開始，就多次制定土地監察條例。進入21 世紀，結合社會環境變化和土地資源利用狀況，各個省份又先后對土地監察條例做出修改和調整，旨在讓其更加適應環境變化，例如在2002 年，湖南省就對既有的土地監察條例做出二次修訂。各個省份的土地監察條例大體內容保持一致，但是在具體的監察范圍又有著明顯差別，很多地方既沒有對土地規劃年度執行情況的監察，也沒有對違反土地規定行為的具體責任劃定，這也就使得土地規劃工作難以切實發揮實效。對于責任設置，我國于2008 年發布《違反土地管理規定行為處分辦法》，開始對公務人員的具體責任進行劃分，并對那些違反規定，甚至造成惡劣影響的公務人員做出處分、降級、開除等行為，這也是當前階段規定最為清晰明確的土地規劃管理規章，更好地規范公務人員的個人行為。

（二）缺乏公民義務設置

對于土地規劃，公民在整個活動中較多扮演著提供意見、外部監督的角色。當各級政府部門開始土地資源的規劃和利用后，為了強化土地資源利用效能，促使各項工作落到實處，不僅需要政府部門的積極參與，也需要廣大人民群眾的參與。對于那些已經申請通過的土地利用總體規劃，也需要提前進行文件公示，從而更好地接受公民監督。但是現階段，對于公民在土地規劃中的參與，還尚未制定完整的監管機制，缺乏公眾提意見的平臺和空間，公民話語權開始旁落。與此同時，政府權力責任和公民權利義務、權力機關制定土地規劃計劃和執行各項計劃均開始呈現出明顯的失衡狀態。

（三）對司法權的屏蔽及其影響

土地規劃不屬于司法審查，往往會直接將其列入到行政立法和其他規范性文件行為中，本身屬于一種“抽象性行政”。當土地規劃出現任何糾紛，很難直接采用復議等方式進行解決，只能將希望寄托于上訪、申訴等環節。而如果在土地規劃執行工作中出現任何糾紛，司法部門很少會直接參與其中，幫助雙方化解糾紛，促使案件處理再次回到上訪、申訴環節。在上訪、申訴過程中，由于這種土地糾紛本身就是一種司法難以解決的問題，很多時候實際處理效果都難以保證。以上均表明，當前土地規劃糾紛尚未探尋到有效的解決渠道。

三、模式重構

為了強化人大、公民的權利行使，則可以構建形成以公民為基礎、以人大為主導、政府實施的土地規劃模式。事實上，當前進行土地規劃，不僅是為當代人的社會生活做考慮，也是為后人的長遠利益做考慮，這就需要站在人民的視角想問題，促使人民群眾能夠更好地發揮土地規劃基礎性作用，村委會、居委會都可以參與到土地規劃方案制定中，并將公民方案直接提交給基層政府，基層政府繼續進行上報，最終形成專屬于本區域的土地規劃方案。在土地規劃工作中，政府主要擔當執行者的角色。具體來講，首先，由不同地區的村委會、居委會作為組織單位，組織全體居民、村民進行共同交流討論，從而明確該區域范圍內的土地利用規劃方案，可以按照時間年限，將土地利用規劃方案劃分為5年、10年、20年，大家集思廣益，提出自己的觀點和意見，最終構建形成土地規劃利用方案，也就是最為基礎的公民方案。當公民方案整理完成后，便可以直接將其遞交給基層政府。采用以上方式能夠有效克服既往土地規劃利用中的問題，促使土地規劃更具規范性和合理性。其次，村委會、居委會提交的公民方案交由政府部門后，需要安排專門的工作人員進行方案整合和編制，從而構建形成專屬于本轄區的土地規劃方案，而此規劃方案屬于初步土地總體規劃方案，而非最終形成的土地規劃利用方案，又可以將其稱之為基層政府方案。需要注意的是，如果基層政府方案中有對公民方案進行調整的地方，需要對公民方案提出主體進行說明，并能夠將基層政府方案進行公示，再一次向轄區民眾征求意見，如果有任何問題，也能夠專門進行回應和解答，從而制定形成本地土地利用規劃方案。再次，基層政府修訂形成的本地土地利用規劃方案需要先后交由本級人民代表大會、上級政府，上級政府作為整個土地規劃的主體部門，開始整理和修訂下級土地規劃方案，從而構建形成更具針對性的初步土地規劃方案。需要注意的是，初步土地規劃方案不同于初步土地總體規劃方案，是對既有土地規劃的調整和優化，還需要將其進行社會公示，形成具體意見，并將其交予公布機關。最后，公布機關需要對下級人大常委會提交的意見進行匯總和優化，構建形成適合地方發展規律的土地規劃方案，并將其交由本地人民代表大會，完成土地規劃。整個土地規劃制定機制需要反復進行，直到國務院構建形成具體的規劃方案，進而有效推進后續各項工作的展開。需要注意的是，當人大土地規劃制定形成后，政府在整個土地規劃工作中，則主要擔當著執行者的角色。

結論：綜上所述，對基于土地規劃制度的權力結構展開分析具有至關重要的意義。現如今，土地規劃制度失衡問題較為明顯，人大和公民難以發揮監督職能，使得土地規劃開始呈現出政府主導的局面，需要及時采取相應措施，切實強化土地資源管理與規劃，有效解決土地濫用問題。