我國(guó)農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償制度法律研究

何瑩萍

（黑龍江大學(xué) 黑龍江，哈爾濱 150080）

1 農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償?shù)母拍罴胺绞?/h2>

1.1 農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償概念

國(guó)家通過(guò)采取退出補(bǔ)償政策引導(dǎo)農(nóng)民依法退出宅基地，避免農(nóng)村土地閑置，保護(hù)農(nóng)村耕地。農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償是指農(nóng)民依法退出宅基地使用權(quán)時(shí)為維護(hù)退地后生產(chǎn)生活的需要，依照法律標(biāo)準(zhǔn)所獲得的補(bǔ)償。

1.2 農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償方式

1.2.1 貨幣補(bǔ)償 貨幣補(bǔ)償是現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償?shù)闹饕绞健Ｆ涫歉鶕?jù)宅基地面積、狀態(tài)等進(jìn)行估算，一次性給予貨幣補(bǔ)償。農(nóng)民從宅基地退出后一般利用補(bǔ)償款在城鎮(zhèn)地區(qū)購(gòu)房，因而在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還應(yīng)考慮宅基地與城鎮(zhèn)住房二者間差價(jià)，以保障農(nóng)民在退出宅基地后有房可住。

1.2.2 實(shí)物補(bǔ)償 住房補(bǔ)償是指考慮合法住宅的實(shí)際使用面積及戶頭人數(shù)情況，按照一定比例置換安置房。有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在宅基地退出補(bǔ)償過(guò)程中充分發(fā)揮協(xié)調(diào)職能，考慮城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，確保農(nóng)戶退地后享有住房保障。

1.2.3 政策性補(bǔ)償 政策性補(bǔ)償屬于長(zhǎng)效補(bǔ)償方式，其是為維護(hù)農(nóng)戶依法退出宅基地后生活水平而提供的福利政策。主要包括醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障及就業(yè)保障等。在實(shí)踐中各種補(bǔ)償方式并非完全獨(dú)立適用，而是采取多種補(bǔ)償方式共同構(gòu)成高效、有效的補(bǔ)償體系。

2 農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及困境

2.1 農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

2.1.1 農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重 城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)農(nóng)民紛紛涌向城市就業(yè)生活，造成農(nóng)村人口規(guī)模大量下降，同時(shí)由于農(nóng)村法律意識(shí)淡薄，對(duì)宅基地管理寬泛，出現(xiàn)很多宅基地使用面積超標(biāo)及一戶享有多處宅基地的情況造成農(nóng)村大量房屋空置。

2.1.2 農(nóng)村宅基地隱形交易普遍 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村市場(chǎng)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民開始有意識(shí)的主動(dòng)參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中。最顯著的表現(xiàn)為分割宅基地，部分用于建房出租、部分用于建設(shè)超市、養(yǎng)殖場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。雖然我國(guó)法律對(duì)于農(nóng)村宅基地建設(shè)及轉(zhuǎn)讓做出嚴(yán)格規(guī)定和限制，但宅基地使用權(quán)濫用的情況仍層出不窮。通過(guò)對(duì)2004年北京市12村3730戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，4.6%農(nóng)戶進(jìn)行宅基地買賣，20.3%農(nóng)戶租賃自家宅基地。這導(dǎo)致一方面宅基地處于分散狀態(tài)難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地統(tǒng)一規(guī)劃管理。一方面在進(jìn)行交易時(shí)由于無(wú)相關(guān)法律依據(jù)，農(nóng)民相關(guān)權(quán)益無(wú)法得到保障，集體資產(chǎn)也無(wú)法得到保護(hù)。

2.1.3 農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償缺乏監(jiān)督 農(nóng)民作為宅基地退出的主體，往往由于法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)淡薄，在退出宅基地時(shí)得到較少補(bǔ)償。雖然國(guó)家在宅基地退出補(bǔ)償時(shí)已經(jīng)注重對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但相對(duì)應(yīng)要求農(nóng)民承擔(dān)更多義務(wù)。如果一味強(qiáng)調(diào)農(nóng)民所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)而忽視對(duì)其利益的保障，這不僅侵害農(nóng)民權(quán)益，打擊積極性更是對(duì)社會(huì)公平的損害。如果在宅基地退出過(guò)程中未能建立相關(guān)監(jiān)管制度，那么將導(dǎo)致農(nóng)村宅基地成為政府和開發(fā)商利益目標(biāo)，引發(fā)暴力拆遷，出現(xiàn)集體抗拒拆遷等事件激發(fā)社會(huì)矛盾。

2.2 農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償制度的困境

2.2.1 有關(guān)宅基地使用權(quán)退出的法律規(guī)定缺失 雖然我國(guó)法律對(duì)于農(nóng)村宅基地做出相關(guān)規(guī)定但這些條款往往涉及的是原則性而非具體實(shí)施的東西，未能實(shí)現(xiàn)各部門之間聯(lián)系。比如憲法雖規(guī)定宅基地所有權(quán)主體但過(guò)于籠統(tǒng)；土地管理法雖規(guī)定“一房一戶”原則但在繼承法中明確宅基地是可以繼承的。我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村宅基地規(guī)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，體系混亂。我國(guó)對(duì)宅基地的使用權(quán)獲得及退出未做出法律明文規(guī)定，僅靠地方政府的規(guī)范性文件作為實(shí)施依據(jù)可能會(huì)為日后埋下隱患。

2.2.2 宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償過(guò)程中農(nóng)民參與度較低 在對(duì)試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出補(bǔ)償工作中發(fā)現(xiàn)，主要通過(guò)問(wèn)卷、公示、政策宣傳、農(nóng)民實(shí)地測(cè)算宅基地等保障農(nóng)民知情權(quán)及參與權(quán)。上述方法雖推動(dòng)了農(nóng)民的參與度，但這種自上而下的參與方式仍存在局限性。

2.2.3 宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償范圍不統(tǒng)一 在實(shí)踐中對(duì)于宅基地退出補(bǔ)償范圍的認(rèn)定具有明顯差異，主要體現(xiàn)在非本集體經(jīng)濟(jì)組織人員占有宅基地、一人多宅及宅基地外延不清的補(bǔ)償問(wèn)題。例如宅基地外延補(bǔ)償問(wèn)題，各試點(diǎn)地區(qū)采取標(biāo)準(zhǔn)不一。平羅縣采用一分為二的解決辦法，居住用地依照規(guī)定、庭院和相關(guān)用地等按每戶200米標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，其余無(wú)償退地。余江則是對(duì)倒塌房屋及戶外廁所等適用無(wú)償退出原則，但允許各集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)風(fēng)俗和慣例酌情給予補(bǔ)償。各地區(qū)對(duì)于宅基地外延補(bǔ)償規(guī)定各不相同，存在較大差距。由于農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)及種植業(yè)發(fā)展，農(nóng)戶家中非居住用房顯著增加且往往面積大于居住用房，那么對(duì)于輔助性用房在退出時(shí)如何補(bǔ)償成為農(nóng)民最為關(guān)心問(wèn)題。

3 完善宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償模式建議

3.1 完善宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)

各種因素決定宅基地退出補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)必定存在差異，無(wú)法通過(guò)法律規(guī)定形成統(tǒng)一規(guī)定。但對(duì)于宅基地外延范圍、一戶多宅、宅基地超標(biāo)以及通過(guò)買賣獲得的宅基地等能否獲得補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)性問(wèn)題應(yīng)在法律法規(guī)中作出統(tǒng)一規(guī)定。第一，宅基地外延范圍除居住用房外是否應(yīng)當(dāng)包括輔助用地，這對(duì)于宅基地補(bǔ)償范圍的認(rèn)定具有重要參考意義。第二，關(guān)于超標(biāo)占有宅基地以及一戶多宅的情況能否給予補(bǔ)償或者給予補(bǔ)償時(shí)是否應(yīng)當(dāng)繳納土地使用費(fèi)。第三，非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)買受所獲取的宅基地使用權(quán)是否能夠依法得到補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與合法占有宅基地是否應(yīng)當(dāng)分別對(duì)待。

3.2 提高宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償過(guò)程中農(nóng)民參與度

宅基地使用權(quán)退出事關(guān)農(nóng)民切實(shí)利益，土地管理法中明確規(guī)定在宅基地退出工作中，要充分農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)迫其退出，讓農(nóng)民積極參與到宅基地退出補(bǔ)償工作的全過(guò)程中。首先，在試點(diǎn)區(qū)域大多成立“村民理事會(huì)”“互幫會(huì)”等組織作為農(nóng)民參與工作的平臺(tái)。在實(shí)踐中這些組織往往成為集體經(jīng)濟(jì)組織的工具，無(wú)法代表廣大農(nóng)民的心聲，保證農(nóng)民的知情權(quán)。其次，自上而下的參與方式根本原因在于農(nóng)民缺乏法律意識(shí)和相關(guān)專業(yè)知識(shí)。因而政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮為人民服務(wù)的精神，創(chuàng)新工作模式，邀請(qǐng)專家進(jìn)農(nóng)村為農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)。最后，建立相關(guān)測(cè)評(píng)機(jī)制。由中立的第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)退出宅基地獲得補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民進(jìn)行回訪，了解其宅基地退出補(bǔ)償工作中存在的不足和問(wèn)題及退地后的生活情況為后續(xù)宅基地退出工作提供經(jīng)驗(yàn)和參考。

3.3 明確宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償范圍

《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)土地基本術(shù)語(yǔ)》中對(duì)于宅基地使用權(quán)的解釋指出，宅基地除狹義的住宅居住用地外，還應(yīng)當(dāng)包括其他輔助建設(shè)用地。而這種解釋與農(nóng)村實(shí)際情況也是最為接近的，與城鎮(zhèn)居民不同農(nóng)民在農(nóng)村除居住需要外，還有生產(chǎn)需求。鑒于此，對(duì)于農(nóng)村輔助用房等應(yīng)歸于補(bǔ)償范圍中。在實(shí)踐中，導(dǎo)致超標(biāo)占用宅基地的情形主要有以下三種：第一，因繼承超標(biāo)占用。據(jù)研究表明，因繼承超標(biāo)占有宅基地比例高達(dá)75%。第二，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)房屋導(dǎo)致宅基地超標(biāo)。第三，歷史遺留問(wèn)題形成超標(biāo)占用。若一律要求農(nóng)民無(wú)償退出超標(biāo)宅基地，勢(shì)必會(huì)引起農(nóng)民抵觸情緒，難以推動(dòng)宅基地退出工作。但也不能依照合法宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)超標(biāo)部分進(jìn)行補(bǔ)償，可對(duì)超標(biāo)宅基地征收土地使用費(fèi)，既保障農(nóng)民權(quán)益又避免國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失。

3.4 擴(kuò)充宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道

在宅基地使用權(quán)退出工作中常常面臨補(bǔ)償資金不足問(wèn)題。主要是由于過(guò)度依賴地方財(cái)政資金且無(wú)法對(duì)退出的宅基地進(jìn)行合理利用盤活經(jīng)濟(jì)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，對(duì)建設(shè)用地需求量大的地區(qū)，可學(xué)習(xí)義烏市推行“集地券”，利用買賣建設(shè)用地指標(biāo)為其儲(chǔ)備資金。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，土地資源豐富的地區(qū)，可將大片宅基地規(guī)劃為耕地將其對(duì)外承包，承包費(fèi)作為補(bǔ)償資金。補(bǔ)償資金是實(shí)現(xiàn)宅基地退出補(bǔ)償工作的重要保障，各地區(qū)應(yīng)積極探索充分利用退出宅基地以確保退出補(bǔ)償金的充盈。

4 結(jié)論

在推行宅基地退出補(bǔ)償工作中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利不受侵犯。最大程度開發(fā)農(nóng)村宅基地潛力，緩解經(jīng)濟(jì)與土地供應(yīng)不協(xié)調(diào)問(wèn)題，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。