蘭州市七里河區城市基層治理的問題及對策研究

王 皎

（中共甘肅省委黨校/甘肅行政學院 甘肅蘭州 730000）

蘭州市七里河區城市基層治理的背景

在我國經濟社會快速轉型發展的歷史背景下，社區作為社會治理體系的基本單元，越來越多地承載了社會建設、社會治理以及公共服務在微觀層面的兜底功能和壓艙石的作用。實現社區治理體系和治理能力現代化，既是在新時代實現社會治理重心下移和服務下沉的必然要求，也是完善國家治理體系，實現國家治理能力現代化的重要保證。

蘭州市七里河區作為蘭州市近郊四主城區之一，區域面積397平方公里，常住人口65萬，轄1鄉5鎮9街道，其中建成區約35平方公里，絕大部分區域位于南部山區。主城區9個街道辦事處、65個城市社區機構健全完整。在經濟社會轉型升級的關鍵時期，七里河區的經濟結構轉型、城市功能完善、城市基礎設施建設、城市人口流動等都出現了很大變化，近年來，該區對城市基層治理做了諸多嘗試和探索，也取得了一些成效和經驗。但同時，干部擔當作為不夠，部門之間推諉扯皮，基層社區聘用人員待遇偏低，年齡結構老化，人員素質能力低下且流動較大，專業化社工短缺，現代化、智能化治理體系尚未建立。部門之間協作配合不暢，運用整體思維、現代思維、全局思維治理城市理念不強等問題依然存在。

蘭州市七里河區城市基層治理存在的主要問題

第一，城市發展與政府職能轉變不同步，基層治理缺乏有效抓手。隨著七里河區城市化速度加快，城市發展日新月異，但是政府職能轉變相對緩慢，政府職能部門錯位、缺位，條塊分割，行業壁壘導致城市發展與政府職能轉變不同步。城市基層治理需要政府創新治理模式，采用傳統治理措施和手段，應對多元化的現代城市發展，出現了極大的不適應，在街道社區經常存在“看得見的辦不了、能辦了的看不見”的尷尬局面，基層治理缺乏有效抓手。

第二，治理力量單一，治理體系陳舊，治理能力不強。以往城市基層治理力量單純依靠街道社區，過多依靠政府行政指令，職能部門協作配合不強，屬地化管理導致權責不對等，不僅力量單一，并且治理體系陳舊，完全不能適應現代社會發展形勢下的新要求，導致城市基層治理能力不強。

第三，城市基層治理難度大，治理效果有差異。由于歷史原因和發展不均衡，城鄉二元結構明顯，城市化推進過程一些配套缺位，企業出城入園，國有企業辦社會機制的終結，大量的老舊小區，三不管樓院長期得不到有效整治；基層人員待遇偏低，隊伍不穩定，工作疲于應付、工作要求標準低；居民需求多元化，居民結構多元化；社會各方力量參與度低，共治共享局面沒有完全形成；和居民生活息息相關的水、電、暖、氣公共服務部門觀念陳舊，服務意識不強等因素導致城市基層治理難度逐年加大，治理效果有差異。

第四，社會力量發動不充分，整體參與率不高。由于受傳統體制機制制約，企業辦社會，單位、行業壁壘導致其它力量很難參與到基層治理當中，傳統的慣性思維一直限制著政府部門對于社會力量的發動?；鶎又卫懋斨猩鐣α堪l動不充分，第三方社會機構培育，政府購買服務機制不健全并受財力影響，居民的認知度不高等因素，導致社會力量整體參與率不高。這種慣性思維和做法，不僅將群眾力量隔離在外，不能充分發揮群眾的力量，而且嚴重增加了政府職能部門的工作量和工作壓力。

第五，城市基層治理缺乏系統性和連續性。七里河區基層治理當中將責任細化分解到基層，初衷是為了有利于各地在基層治理過程中結合自身實際靈活施策，但在實際治理過程中受資金、人力物力、體制機制制約因素較多。缺乏長遠規劃，缺乏系統性思維和科學合理、高效務實的頂層設計，階段性工作抓得多，缺乏可持續性治理理念和治理手段。

蘭州市七里河區城市基層治理存在問題的原因

第一，政府職能轉變不到位，治理機構賦能擴權減負機制尚未落實。由于受體制機制限制，七里河區政府職能轉變相對緩慢，街道社區機構改革剛剛啟動，基層治理機構賦能擴權減負機制還未落實。政府職能轉變不到位，職能部門和街道社區銜接機制不暢，基層治理作用發揮有差異，基層治理困難重重。

第二，過多依賴政府職能部門及街道社區，治理體系和治理能力現代化機制沒有建立。基層治理一直被認為是政府職能部門和街道社區的工作，現實工作中過分強調屬地化管理，權責不明晰、權責不對等，缺乏科學、現代高效的治理方法和手段，治理體系和治理能力現代化機制沒有建立。

第三，城鄉二元結構導對基層治理制約因素多。七里河區城鄉二元結構明顯，大量的老舊小區、三不管樓院、廠礦企業生活區、城中村仍然存在，尤其是城鄉結合部，基礎設施不完善，流動人口多，治理手段欠缺，人力物力不足等一系列的問題使得七里河區的基層治理制約因素眾多，短期內無法徹底解決，實現基層治理現代化任重道遠。

第四，全域化參與機制尚未形成，社會氛圍單一。由于對于社會公眾力量動員不足，經濟發展落后，思想觀念保守，導致全域化，全方位參與基層治理機制尚未形成，僅僅靠政府職能部門和基層街道社區治理，不僅社會氛圍單一，增加政府職能部門和街道社區工作壓力，還導致社會治理效果不佳，影響公眾參與社會治理的積極性和主動性，進而影響政府的公信力。

第五，治理理念不夠先進，運用整體思維解決問題辦法不多。政府職能部門轉變緩慢，導致基層治理創新不足，治理理念老舊，采用過時的理念應對當下社會基層治理的問題，很難實現基層治理良好的社會效果。政府職能部門運用整體思維解決問題辦法不多，治理工作受到很大的局限。

蘭州市七里河區城市基層治理現代化的對策建議

全面加強基層黨組織建設，充分發揮政治功能

黨組織牽頭抓總、健全基層治理長效機制?；鶎狱h組織在基層治理中戰斗堡壘和牽頭引領作用，只有基層黨組織發揮牽頭作用，才能基層治理中更好的發揮政治優勢、組織優勢、人才優勢，通過黨組織牽頭抓總，進一步健全基層治理長效機制，實現基層治理長效化。

黨建引領小區治理，創新小區治理模式。由于傳統治理模式創新程度不夠，沒有建立小區治理理念，僅僅靠物業公司開展物業管理很難達到基層治理預期目標。通過城市基層全域黨建理論指引和實踐帶動，延伸小區治理觸角，創新小區治理模式。發揮小區作為最小單元在基層治理當中的作用，采取支部+網格+小區治理的模式，推廣應用黨建引領小區治理，形成基層治理區域合力，凝心聚力辦好群眾家門口的事，充分實現小事不出小區，大事不出社區的治理目標。

統籌構建全域化、公共化、現代化的城市基層治理體系

學習借鑒先進經驗，創新本區治理理念。由于蘭州市的城市化進程與北京、上海等一些發達地區的城市存在一定的差距，七里河可以借鑒北京、上海及其它發達地區城市基層治理先進經驗，結合七里河區的具體情況，創新七里河治理機制，為七里河基層治理過程中存在的問題尋求有效的解決路徑，有效提升七里河區基層治理的整體水平。

配套建立地方政策法規，為城市基層治理提供制度保障。任何機制要想發揮長效機制作用，必須通過法律法規和制度保障。應當結合七里河區具體情況，通過出臺地方政策，做好本區頂層設計，研究推廣行之有效的方法和措施，為七里河區的基層治理提供制度保障。

優化治理結構，加大財政投入的有效保障

分析問題短板，解決重點區域。決定和影響七里河區基層治理效果的一定是問題較多的重點區域。要想提升七里河區的整體治理效果，必須分析七里河區基礎治理短板，尤其是城鄉結合部、老舊小區、棚戶區等重點區域，要針對最難治理的區域，集中精力打攻堅戰，重點區域的問題得到有效解決，其它區域問題自然就會迎刃而解。

發動多方參與，構建全域共治格局。基層問題不是單一因素造成的結果，也不是單一力量可以解決的。發動社會力量共同參與基層治理是破解當前城市基層治理難題，提升城市精細化管理服務的有效途徑。通過黨建引領、多方參與，樹立全局觀念、社會觀念、整體觀念；通過黨群服務中心、黨群工作站等區域共治共享平臺，有效整合政府、市場、社會等各方面力量資源，形成黨組織核心引領、社會力量多元支撐、居民群眾共同參與的全域化、融合式基層治理新格局，實現城市基層治理效能最大化。

分類施策，在條件成熟的區域先試先行。基層治理是一項復雜的工程，需要投入大量的人力物力，在積極動員基層群眾和社會各界力量的同時，還要加大資金的投入。針對七里河區存在問題多樣化，應堅持分類施策，遵循試點先行、重點突破、逐步推進、整體提升的原則，將有限的資金投入到條件成熟區域，在治理的過程中總結經驗，形成成熟的模式后，再擴大影響面，實現全區基層治理整體效果提升。

充分調動市民參與基層治理的主觀能動性

培育新社會組織，鼓勵“三社聯動”參與基層治理。隨著社會發展水平的不斷提高，社會組織發展迎來新的歷史機遇，七里河區應當抓住歷史機遇，培育當地的社會組織，通過社會組織的充分發展，讓社會組織承接養老育幼、扶殘助困、家政服務、健康衛生、物業托管等便民服務和基層治理事項，通過政府購買服務、委托運行、項目化運作等方式，形成街社黨組織、社會組織、專業社工聯動的“三社聯動”治理模式，提高社會治理的綜合能力，群策群力提升治理水平。

充分發揮市民基層治理的自治功能。隨著我國城市化進程和人民生活方式的轉變，小區和社區已成為當代中國基層治理中最重要的單元?；鶎狱h組織要善于引領廣大群眾融入基層治理，培育共商共建共治共享理念。進一步創新和完善城市社區的自治模式，充分發揮市民在基層治理中的“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”的自治組織功能，讓群眾事、群眾議、群眾定、群眾辦。

吸收推廣“楓橋經驗”?！皸鳂蚪涷灐弊鳛榛饣鶎用茏钣行У姆椒?，曾在全國范圍內廣泛推廣。七里河區應當結合自身實際，實行網格化管理，吸收推廣“楓橋經驗”；實施“智慧黨建”引領“智慧社區”建設，再到“智慧小區”治理。通過現代化、智能化技術和手段將問題化解在萌芽狀態，將問題解決在小區、解決在社區、解決在基層；實現小事不出小區，大事不出社區，群體事件不出街道。做到矛盾不激化、問題不上交，為七里河的基層治理打下良好的群眾基礎。