我國信訪事項處理機制運行不暢的原因與對策

劉興樹

（湖南師范大學法學院 湖南長沙 4l0083）

1951年建立的中國信訪制度被譽為中國共產黨的政治發明，在特定歷史時期，對貫徹政策執行、監督官僚體制（包括司法體制）和緩和社會矛盾等方面起到過至關重要的作用。近年來，隨著經濟飛速增長，社會不同利益沖突加劇，體制轉型特有的規則缺失，引發各種腐敗和混亂，民眾對政府行為有了較多質疑，讓民眾“意見表達”以及權利救濟的信訪與日俱增，且情緒與行為日益激烈，事故頻發。應從制度設計上找出癥結，完善立法和執法措施。

厘清信訪機構的定位，合力解決信訪問題

我國各級政府、司法機關和人大信訪部門在設置和機構職責上基本上是同質化的。如：行政機關與司法機關的信訪部門的職責的都是登記并受理屬于本機關職責范圍的信訪事項，再向本機關內部機構或者下級單位轉辦交辦，同時承辦上級交辦或同級轉辦的信訪事項，協調督辦解答信訪咨詢，研究、分析信訪工作，總結交流信訪經驗等。各級人大常委會信訪部門的工作職責也是信訪的受理，情況的綜合分析，信訪件的交辦，信訪件辦理情況的反饋，信訪件的督查以及對異常信訪的處理等。信訪機構作為一個機關單位的組成部分，其核心職能可以是相似的，但其作為附屬于不同機關單位的相對獨立的職能部門，又應該存在其獨立的工作價值，作不同的定位。具體來說，政府作為行政機關，顯著的屬性就是執行性和效率性，政府主導下的信訪部門在處理信訪事項時也應該做到高執行性和行政效率；司法機關以法律為武器，國家強制力為后盾，給予違法犯罪行為最嚴厲的打擊，其所設置的信訪部門應該秉承公正司法的理念，避免將涉訴信訪案件行政化處理；人大作為權力機關，其他機關由其產生，受其監督，其監督力量尤為強大。但運行實踐中不難發現，信訪部門在處理大量信訪事項時往往在立場上站在信訪者的對立面，將老百姓的難事往外推。同時，行政、司法的信訪部門的職能關系也很模糊，有些案件法院和檢察院本該受理但未受理，或過了時效，法律渠道走不通，人們只能走信訪。有的地方官員迫于維穩壓力，花錢買穩定，不按法律原則處理信訪案件。本該用法律程序解決的糾紛，卻不經過訴訟途徑這種具有普法教育功能的方式解決，偏要花錢息訪。后果會使司法權威大打折扣，讓人誤認信訪比訴訟還管用。此外，完成信訪任務的責任主體摸糊，行政、司法和人大的信訪部門的關系定位不清楚，對信訪部門的權責規定也過于寬泛，沒有結合自身所處機關的特質進行歸屬設置和職責定位；部分上訪者和相關工作人員還都存在將訴訟問題作行政化處置的作法，不僅使一部分信訪問題得不到終極解決，還降低了法律在人們心中的權威形象。因行政、司法、人大的社會功能和社會職能并不相同，各有分工，各自的信訪部門也應該定位清晰，各具角度，才能在信訪工作中形成合力，解決問題。

明確信訪機構及工作人員的職責范圍，并從嚴管理

無論是人大還是“一府兩院”，他們在信訪機構的設置上都將其作為附屬機構，在工作中大多只規定其職責范圍。如，人大信訪工作機構并不是國家權力機關的組成部分，故其信訪工作缺乏剛性考核約束機制，其督辦工作往往是按“分級負責、歸口辦理”的原則，將信訪件轉交有關部門辦理。各級政府對信訪機構工作職能的規定主要是三個方面：直接處理權，督辦權加嚴格的時限制度。

辦理信訪案件的程序設計應予加強

信訪機構作為一個工作部門，程序性工作也有許多需要補足和完善的地方。對于一個上訪的信訪案件，各信訪部門一般是經過登記、審查、受理后轉送或者交辦。轉送是將各級政府信訪工作機構對于決定受理的信訪事項轉移到有權對信訪事項的實體內容進行調查、核實并作出處理決定的部門。交辦是指人民政府信訪機構對于轉送的信訪事項中比較重要的情況需要反饋辦理結果的，要求有權處理的行政機關在指定辦理期限內反饋結果并提交辦結報告。應該形成正式交辦函件，在履行一定手續后交辦。

對案件的辦結都做了期限規定，但對于作出轉送和交辦的期限并未做具體規定。對信訪材料的審查也僅僅是形式性審查，很可能導致重復上訪、越級上訪現象。此外，信訪者將問題帶到信訪部門后也只能被動地等待案件的分配處理，沒有權利救濟程序。可以完善聽證、質證程序，避免推諉塞責，讓信訪群眾有更多見“官”的機會，樹立親民形象，在平等交流的過程中密切群眾關系，解決程序缺陷。

縣級以上政府信訪部門往往還要對信訪事項進行全程督辦（一般采取電話督辦、書面督辦、約請督辦、實地督辦和聯合督辦等方式進行。）但法律并無督辦程序的規定，建議采取聯合督辦的程序進行?？朔ㄟ^電話、函件等方式督辦的模式。增加透明度，增加制度約朿，建立完善的程序規則。對信訪事項的辦理、復查、復核及終結信訪，都應該有完備的程序規則。如人大交辦的信訪還可以實行“動態報告程序”和高效反饋程序，

信訪和司法、行政復核（申訴）、行政復議、仲裁等諸多權利救濟途徑的關系應予厘清，成龍配套。

司法、行政復核是機關工作人員對主管機關作出的處分不服時的救濟途徑，兩者之間適用的主體是不一樣的。其次，信訪復核和行政復議也有重大區別，行政復議是指當事人認為行政主體的行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該行政行為的申請，行政復議機關按照法定程序對行政行為進行合法性和合理性審查，并附帶對行政行為所依據的規范性文件進行審查，作出裁決以解決行政爭議的活動，是行政機關系統內部自我監督的一種重要形式。信訪實行受理、復查、復核三級終結制，而行政復議后還可以進行行政訴訟等外部監督。

仲裁和信訪都是基于信任，對第三方的信任，將爭議交給第三方裁決，結果對雙方有約束力，只不過仲裁中的仲裁機構是非行政機構的第三方，信訪人的相對方則是行政機構作為第三方來調節監督作出具體行政行為的行政機關。

信訪和以上幾種解決爭議的途徑有共通的地方，也有獨特的地方。信訪的問題中有本應該使用行政復議、司法審判或者獨立仲裁途徑解決的，也可能正是以上幾種途徑都沒有辦法解決的問題。在依法治國，依法執政越發深入人心的今天，不管是行政機關還是司法機關，在程序上都更為規范，信訪者卻越來越多，信訪案件也呈井噴式增長，不得不給人啟示，即抓緊相關法規的建設。

針對性搭建信訪事項處理的三方架構

盡管現有信訪法律法規并未明確規定信訪事項處理的三方架構，但《信訪條例》制定者設想出了一個三方主體的結構——即信訪人和信訪事項針對的主體，以及作為第三方的有權處理信訪事項的機關。一般而言信訪事項針對的主體與有權處理信訪事項的主體可能存在同屬行政系統的情況，但根據《信訪條例》的規定，并未將這兩者作為同一主體，而是做了區分的。與之相反的，是將引發爭議的主體與執行機關設定為同一主體。而有權處理的行政機關與作為執行者的有關機關或單位，并沒有被設想為同一主體。因此，從信訪事項處理的程序來看，信訪事項處理機制的法律主體被設定成了三方主體：第一，提出信訪事項的當事人，即信訪人；第二，有權處理信訪事項的主體，即信訪機構；第三，信訪事項針對的主體，多數情況下同時也是信訪事項的執行主體，信訪機構只是對其進行督促并非是真正的執行機構。就現有法律法規而言，提出信訪事項的當事人范圍較為廣泛，公民、法人或者其他組織均可成為信訪人，學界對這一部分的認知基本已經達成共識，不再贅述。

信訪機構包括立法、司法、行政等不同部門，均存在有權處理信訪事項的主體，這些部門應當設立信訪工作機構或者人員，具體負責信訪工作。并建立統一領導、分工協作、各負其責、齊抓共管的信訪工作格局，及時有效化解矛盾糾紛。但這些機構之間的行政關系劃分并不明確，行政級別未予明定，內部人員設置的規定也模糊不清，這都造成實踐中信訪事項處理機構權責不明、工作分配不合理的情況。政府信訪針對的主體包括行政機關及其工作人員；法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員；村民委員會、居民委員會及其成員等五類。司法、人大信訪則只規定分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。

針對信訪事項處理機制結構功能的耦合性，應作靈活機動的化解

耦合性一詞來源于軟件工程，原是指對模塊間相關聯程度的度量，模塊間的耦合性是指模塊之間的依賴關系。程序法視野下，不難發現信訪事項處理機制的結構功能存在相互依賴、相互配合與相互作用。因此，有必要用“耦合性”一詞來表述信訪事項處理機制中結構功能的相互關系。

對信訪事項的處理包括四大程序（信訪事項的提出、信訪機構的受理、信訪機構的處理、被信訪主體的執行）及四大程序涉及的三方主體，有必要進行權責分配，以保證信訪事項的提出、受理、處理、執行之間的銜接與配合。首先，信訪事項的提出與受理之間存在結構功能的耦合性，信訪人提出的請求并非都屬于信訪工作范圍，其中存在非信訪事項，這就需要信訪機構在受理過程中進行篩選，而符合要求的信訪事項一般又包含普通信訪與涉訴信訪，這之間的受理與處理同樣需要程序之間相互配合。其次，信訪事項的受理、處理與執行之間也存在相互依賴、相互作用的關系，符合要求的信訪事項被信訪機構受理后，信訪機構應當根據相關法律規定做出相應的處理，且信訪事項的處理機制設計與司法訴訟程序不同，信訪機構無執行之權，只得督促被信訪主體執行信訪機構的處理決定，信訪處理機構與執行主體之間的功能也需要存在耦合性?！缎旁L條例》解決了信訪事項的提出與受理之間的耦合性，規定了信訪機構轉送程序。

針對重復信訪，《信訪條例》第16條規定信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出；信訪事項已經受理或者正在辦理的，信訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理。這一定程度上解決了分屬上下級的信訪機構受理過程中可能出現的職權交叉、權責不明的問題，并且為了防止在信訪事項受理過程中可能出現的推諉、遲延受理、交叉受理的情況，《信訪條例》還規定有關行政機關應當相互通報信訪事項的受理情況。

為了規制信訪人提出信訪事項的行為，避免信訪人因對信訪處理結果不滿，而采取過激的違法違規行為，《信訪條例》第20條明確規定了六類信訪人禁止為的行為，并在第47條規定了信訪人法律責任。

總之，從程序法的視野分析信訪事項處理機制整體運作的困境與原因，探析信訪事項的提出、受理、處理以及執行之間存在的耦合性，完善我國現有信訪事項處理機制設計中的不足，十分必要。