普洱市天然林保護管理對策研究

柯朝坤，周利平，楊 婧，賴慶奎

(1.普洱市森林和草原資源管理站，云南 普洱 665000；2.西南林業大學，云南 昆明 650000)

1 普洱市概況

普洱市地處云貴高原西南、橫斷山脈南段，哀牢山、無量山和怒山余脈縱貫其境，復雜的地形地貌、多樣的氣候類型、優越的自然環境和得天獨厚的水熱條件，為植物生長提供了堅實的物質基礎，孕育了豐富的動植物資源。境內分布著從高山針葉林到熱帶雨林共4種森林植被型，20多種森林類型和數十種植物群落，5000余種植物種類和數百種動物種類，是我國重要的生物物種基因庫。同時，普洱是世界聞名的茶飲發源地和最大的茶產區，是我國咖啡主產區，是林化產品、木材加工的重要生產基地。2020年森林資源監測報告顯示：全市土地總面積442.9647萬hm2，森林總面積330.3883萬hm2，森林蓄積量3億m3，森林覆蓋率74.59%。全市天然林面積為239.1668萬hm2，占全省天然林面積1724.7457萬hm2的13.87%，全省排位第一；天然商品林面積為158.2597萬hm2，占全省天然商品林面積695.9499萬hm2的22.74%，全省排位第一[1]。保護管理天然林資源，防止亂砍濫伐現象，鞏固森林自然生態環境保護，維持生態平衡，保障社會經濟可持續發展。逐漸完善森林保護管理系統建設，穩步推進自然生態環境、國家發展需求和社會經濟增長之間的有機發展[2]。

2 普洱市天然林保護管理現狀分析

2.1 普洱市天然林保護管理總體情況

普洱市按照天保工程、天然商品林停伐保護的總體要求，將管護責任全部落實到個人，將管護措施全面落實到山頭地塊，開展管護人員崗前培訓，嚴格考核和獎懲制度建設，因地制宜，統籌協調天保工程、天然林停伐保護等森林管護任務，以鄉村為基礎，選擇科學合理管護模式，推進統一管護體系建設，做到管護責任區、管護人員、管護措施有機統一，形成天然林保護管理“一張網”[3]。2000～2010年，全市落實天然林保護工程一期管護面積1273.1萬畝，2011～2020年天然林保護二期管護面積796.48萬畝，2016～2020年落實非天保工程區天然商品林停伐保護面積為2017.81萬畝，總體天然林保護面積2814.29萬畝，占國土面積的42.35%。

2.2 天然林保護責任管護體系

2.2.1 非天保工程區天然商品林停伐責任管護體系建設

(1)根據分級管理、分級負責、層次落實責任的原則，明確縣(區)—鄉(鎮)—村(居)各級逐級簽訂“天然商品林停伐保護責任書”，落實管護責任單位。經營主體明確的天然商品林，其主體即為管護責任單位；經營主體不明確的國有林，由縣(區)林草局指定的鄉(鎮)林業服務中心為管護責任單位；對集體天然商品林以鄉(鎮)、村(居)為管護責任單位，全市共落實管護責任單位1108個。

(2)劃定管護責任區時主要綜合考慮明顯地物地形、管護區域面積、管護難易程度和管護人員分布等因素，責任區劃定一般不跨越管護責任單位，按照相對集中連片、便于開展管護活動原則劃分。對已經明確經營主體的天然商品林管護責任區由經營主體劃分；對經營主體不明確的國有林和集體天然商品林以村(居)民委員會為單位劃分若干管護責任區。全市共劃分管護責任區5639個。

(3)選聘管護人員，經營主體明確的天然商品林，其主體負責聘任管護人員；對經營主體不明確的國有林，由鄉(鎮)林業服務中心負責聘任管護人員；對集體天然商品林，由管護責任單位依據就近、自愿、公開、公平、公正并能履行職責的原則，經村民委員會或村民小組2/3以上村民同意按照“縣建、鄉聘、村用”的要求聘任管護人員。

(4)落實管護責任，為切實加強對天然商品林資源的有效管護，要求管護責任單位與林權權利人簽訂“天然商品林停伐保護補助協議”，與管護人員簽訂“天然商品林停伐管護協議”。

(5)按照“協議聘用，統一管理”原則，各縣(區)林草局、鄉(鎮)林業服務中心、森林經營主體單位依據考核辦法，對管護人員進行日常管理和綜合考核。

2.2.2 天保工程區天然商品林停伐責任管護體系建設

(1)天保工程一期實施期間，普洱市形成了以衛國、景東、墨江林業局(國有森工企業)為主體的實施單位，在3個森工局經營范圍，涉及思茅、寧洱、景谷、景東、鎮沅、墨江6個縣(區)部分林區納入天保工程實施，以“局包縣(區)”的方式落實管護責任單位，森林管護總面積1273.1萬畝，總投資5.3億元，工程區內建成管護站90個，管護點42個，安置管護人員2578人，人均管護4938畝，管護人員中分流在職職工1937人，管護區設立標志碑3104個。

(2)天保工程二期實施期間，衛國、景東、墨江林業局經營區內的天然林管護按照“局—林場—管護站—管護責任區系統”落實管護責任和管護人員(內部職工)，縣(區)管護區的天然林管護按照管護按照“局(森工局)—縣(區)—鄉(鎮)—村—管護責任區系統”落實管護責任單位并聘任管護人員，森工局分別與縣(區)林草局簽訂責任合同，縣(區)林草局又與管護責任單位簽訂責任合同，管護責任單位再與管護人員簽訂管護合同。[4]全市天保工程二期實施面積796.48萬畝，共劃分責任區1329個，落實管護人員2800人，其中：森工局職工1417人，縣(區)外聘1383人。

(3)天然林保護管理成效分析。通過多年的保護管理，普洱市天然林保護工作形成相對穩定的生態建設工程，項目任務、責任、補償、管護實現“四到位”落實，資源保護、權益保障、管理優化、機制創新實現“四同步”推進，管護區內森林火災明顯下降，林業有害生物得到有效控制，濫伐盜伐、毀林開荒、違法征占林地等違法行為大幅減少，重點生態區位和脆弱地區得到有效保護，森林資源明顯增長，生態環境明顯改善。夯實國家西南邊陲生態安全屏障，切實維護天然林穩定和資源安全，促進了林區和諧穩定、全面協調可持續發展。從森林資源的重要性出發，對森林保護的意義和措施進行講解，指引群眾保護森林，增強森林資源管護的理念[5]。通過電視、報紙、網絡等媒體廣泛宣傳“綠水青山就是金山銀山”“森林是水庫、錢庫、糧庫”“山水林田湖是一個生命共同體”等發展理念，社區群眾對天然林保護工作積極響應，提高了廣大群眾特別是集體和個人天然林所有者參與天然林保護工作的積極性，增強影響力，形成政府主導、部門聯動、社會參與的良好社會氛圍。

3 普洱市天然林保護管理存在問題分析

3.1 天然林保護與發展的矛盾依然存在

普洱市天然林保護區域是集邊疆、山區、貧困為一體的少數民族自治縣，經濟發展水平低，盜伐、采割松脂、種茯苓、蠶食國有林地等情況時有發生，森林管護壓力很大，天然林保護與發展的矛盾依然存在。近期也因為天然林等受到保護，受社會經濟發展、脫貧攻堅產業帶動的影響，使得一些人工商品林經營特別是林地開發利用收益較大，林農毀林種茶、毀林開墾、改變林地用途種植短周期工業原料林、經濟林、經濟作物等情況呈抬頭趨勢，給保護工作增加了一定困難。

3.2 森林企業面臨發展因境

天然商品林停伐保護后，經依法流轉取得林權的生產經營大戶不能按原來的規劃采伐現有林木和培植發展目的資源，對生產經營的發展和經濟損失影響較大，部分企業林權抵押貸款償還能力不足。根據國家、省對“十四五”期間天然林保護修復政策導向，若國家調整資金下達方式，按“目標、任務、資金、責任”四到縣落實天然林保護責任且中央、省級不再下撥天保工程社會保險補助，全市3個國有森工企業現有管護面積縮減635.2094萬畝，管護資金將減少6300多萬元，將有700人左右面臨再擇業再就業的問題。

3.3 天然林停伐保護補助資金渠道單一，標準偏低撥付不及時

林權所有者停伐保護意愿較低，生態保護推進工作呈“小牛拉大車”的艱難困境態勢。因天然林保護工作以政府投入為主，未形成“誰開發誰保護，誰受益誰補助”的機制，生態環境的受益者無法參與投入，使得生態保護一直是“少數人負擔，多數人受益；貧困地方負擔，富裕地區享受；上游投入，下游得利”；欠發達地方在保護環境的同時被要求跨越加速發展，發達地區則過度開發影響環境等多重不合理現象，是擺在國家和地方政府面前深度推進生態文明發展的現實問題。

因縣(區)財政困難、補償(補助)面積變動、地塊林權糾紛、地塊區劃錯誤、兌現底數不清等原因，天然商品林停伐保護補助資金、管護資金不能按時撥付。

3.4 天然林管護選聘工作有待完善

森林管護技術手段及設備落后，管理人員業務知識技能不足，護林員素質參差不齊，鄉鎮在選聘護林員時把關不足，一些護林員文化水平較低，對林業法律法規、行業政策及相關知識學習掌握有限，管護工作中巡護記錄、圖片采集和整理工作等基本操作處理不符要求。護林員自身能力不夠，沒有服務意識，存在一些護林員履職不盡責、脫崗、不敢管、害怕管等情況，影響了管護效益[6]。

4 普洱市天然林保護管理政策建議

4.1 科學開展天然林保護修復，拓展生態保護修復新路徑

充分發揮林草企事業單位技術優勢，運用近自然、多目標等現代森林經營理論，強化天然林撫育，培育健康穩定優質高效的天然林，充分利用林業企事業單位在森林質量精準提升、森林撫育管理等生態保護修復方面的技術優勢，科學開展天然林保護修復。組織技術力量成立專組對天然林進行維護，對出現的問題進行及時修復[7]。根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發<天然林保護修復制度方案>的通知》要求，開展天保工程區森林可持續經營綜合認證(森林)試點工作，探索生態保護修復資金投入機制，提升經營水平[8]。

4.2 科學編制天然林保護修復縣級實施方案

建立嚴格的天然林保護管理制度，把天然林資源保護放在首要位置，堅持守住天然林資源保護的底線和紅線，加大監督和執法力度，強化天然林資源管理情況監督檢查，嚴厲打擊破壞天然林資源違法行為，確保全市天然林資源安全。待國家、省級天然林保護修復中長期規劃批準實施后，及時組織編制縣級天然林保護修復實施方案[9]，進一步明確天然林保護修復的范圍、目標、任務，把國家、省的相關政策落實為具體建設目標和任務，把天然林保護修復任務落實到山頭地塊，將森工企業的天然林保護修復管護主導責任落實到縣(區)實施方案一并組織實施。

4.3 提高天然商品林停伐保護補助標準，加大管護經費投入

把天然商品林放在與公益林同等重要的位置來對待，參照公益林確定合理的資源補償標準。積極爭取將天然林保護區域基礎設施建設納入市縣級經濟社會發展規劃和相關行業規劃，不斷改善生產生活條件；考慮管護人員的工作實際，及時發放工作補貼，有效提升其工作積極性，留住人才，使管護工作隊伍保持穩定。拓展管護經費渠道，多渠道籌集資金，國家省市縣根據財政狀況及時給予支持和推進。對林木產出收益，適當考慮從中劃撥資金用于日常管護開支。另外，還可以將籌資的目光投向大企業，并為其提供投資優惠政策，廣泛籌措，為天然林保護工作提供充足的資金保障[10]。積極爭取多渠道資金支持，完善林場辦公、生活用房、管護道路及管護站點的建設，逐步讓天然林保護管護與先進科技相結合，實現林業最基本的管護現代化。

4.4 科學建立天然林保護管護體系

結合國家、省對天然林保護修復政策調整，推進統一天然林保護管護體系建設，落實管護責任。按照以縣為單位的統一管護體系要求，統一劃分管護責任區，統一落實管護責任，充分發揮森工企業在天然林保護修復中的管護主導作用，穩定或增加森工企業現有管護責任，充分發揮森工企業技術優勢，科學開展天然林保護修復，充分保障森工企業職工上崗就業，增強森工企業造血功能，統籌推進天然林保護修復與森工企業改革，妥善分流安置國有森工企業職工，穩步提高職工待遇。

加強天然林保護管護能力建設，保護林權所有者利益。結合天然林保護制度方案要求，進一步優化天然林保護、天然商品林停伐管護責任區域、管護對象，摸清管護底數，對不符合納入補償、補助的地塊予以調整，進一步加大林權糾紛調處力度，以便補助資金兌現，確保林權所有者的合法權益不受侵害。在網絡信息技術支撐下，將無人機技術、遠程視頻監控技術、數據分析技術應用到森林管護工作中，利用自動化技術控制，實現人機結合管護工作，提升森林管護，質量和效率，節省人力資源成本消耗，并促進森林管護技術水平發展，優化森林管護的成效[11]。