提升檔案治理體系中監(jiān)督與監(jiān)察協(xié)同效果的路徑研究

魏振毅/福州大學(xué)

法治化是國家治理體系的重要基礎(chǔ)，檔案治理體系是國家治理體系的重要組成部分。近年來，國家法治化建設(shè)快速發(fā)展，檔案相關(guān)法規(guī)也得到了新的發(fā)展。2021年1月1日，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱“新修訂《檔案法》”）正式實施，新修訂《檔案法》對檔案監(jiān)督檢查更加重視并做了進(jìn)一步的規(guī)范，單獨新增監(jiān)督檢查一章。2021年6月印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，為檔案監(jiān)督和創(chuàng)新檔案監(jiān)督指導(dǎo)方式等指明了新的方向。2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》（下文簡稱“《監(jiān)察法》”）開始實施，監(jiān)察體制改革在全國展開，監(jiān)察改革也成為新時期檔案工作的一項重要內(nèi)容，加強和完善對檔案工作的監(jiān)察是完善檔案治理體系的重要一環(huán)。2021年9月起施行的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》進(jìn)一步明確監(jiān)察職責(zé)、范圍、權(quán)限和程序等，成為檔案治理體系中監(jiān)察工作新的指南。

監(jiān)督與監(jiān)察既相互聯(lián)系又有所區(qū)別。《現(xiàn)代漢語詞典（第7版）》對“監(jiān)督”解釋為察看并督促，對“監(jiān)察”則解釋為監(jiān)督各級國家機關(guān)和機關(guān)工作人員的工作并檢舉違法失職的機關(guān)或工作人員。從字義上來看，監(jiān)督更為宏觀、范圍更廣，而監(jiān)察是監(jiān)督的一種特定方式。隨著新時代的發(fā)展，特別是《監(jiān)察法》施行后，監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋，監(jiān)督與監(jiān)察在社會各領(lǐng)域越來越注重協(xié)同發(fā)揮作用，在檔案工作中發(fā)揮好監(jiān)督和監(jiān)察的協(xié)同作用，能大大促進(jìn)檔案治理體系的完善。

1 我國檔案監(jiān)督與監(jiān)察的現(xiàn)狀與問題

1.1 相關(guān)法規(guī)相對滯后

首先，一些法規(guī)需要盡快進(jìn)行調(diào)整。如作為檔案監(jiān)督重要環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)督檢查，其法理來源是1992年3月施行的《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》。新修訂《檔案法》規(guī)定對六個方面進(jìn)行監(jiān)督檢查，其中對檔案信息化建設(shè)和信息安全保障情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，在《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中并沒有得到體現(xiàn)。為了更好地推進(jìn)新時代檔案執(zhí)法監(jiān)督工作，需要對《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中一些不適應(yīng)新時期的條款進(jìn)行相應(yīng)修改。又如，原監(jiān)察部、人力資源和社會保障部與國家檔案局聯(lián)合發(fā)布了《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》，2018年監(jiān)察體制改革，監(jiān)察部已不再保留，并入國家監(jiān)察委員會，各地監(jiān)察職能也由地方監(jiān)察委員會履行，因此需要對《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定做出調(diào)整。其次，檔案監(jiān)督的操作性規(guī)范需要加強。目前，檔案信息化、檔案服務(wù)、電子檔案單套制、電子票據(jù)等檔案新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。對這些檔案新業(yè)態(tài)的監(jiān)督監(jiān)察還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，需要及時制定一批如《建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》等精細(xì)化、可操作性強的監(jiān)督工作指南，以利于監(jiān)督工作的規(guī)范化開展。

1.2 監(jiān)督力量薄弱

截至2020年底，全國已有各級各類檔案館4233個，其中綜合檔案館3341個，館藏檔案91789.8萬卷、件。此外，近年來全國數(shù)字檔案館（室）建設(shè)取得很大進(jìn)展，截至2019年全國館藏檔案數(shù)字化副本達(dá)1407.8萬GB。根據(jù)新修訂《檔案法》，檔案部門對實體檔案館（室）、數(shù)字檔案館（室）、實體檔案和數(shù)字檔案的監(jiān)督任務(wù)繁重，檔案部門現(xiàn)有的監(jiān)督力量遠(yuǎn)不能滿足監(jiān)督任務(wù)的需要。目前，一些地方試行吸收擁有檔案執(zhí)法證的檔案從業(yè)人員參加檔案執(zhí)法。如福建省在開展檔案行政執(zhí)法工作中，推行統(tǒng)籌省檔案館工作力量，吸收檔案專業(yè)能力強、綜合素質(zhì)較高且持有檔案執(zhí)法證的工作人員參與行政執(zhí)法工作，這在一定程度上補充了檔案監(jiān)督檢查執(zhí)法力量，但省檔案館工作人員自身也有不少本職業(yè)務(wù)工作，在參加統(tǒng)一執(zhí)法的時間協(xié)調(diào)上存在一些現(xiàn)實困難。

1.3 監(jiān)督監(jiān)察主體責(zé)任不夠明確

新修訂《檔案法》明確檔案監(jiān)督檢查主體為檔案主管部門，明確了檔案主管部門對檔案整理、保管、開放、鑒定、信息化建設(shè)等各環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查的責(zé)任[1][2]。國家檔案局、縣級以上地方檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府分別對其所屬檔案部門的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)。這些政府序列下所屬的檔案部門，在政府強有力的指導(dǎo)下，監(jiān)督主體責(zé)任比較容易實現(xiàn)。而機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，在新修訂《檔案法》中明確由其自身確定檔案或者檔案工作人員負(fù)責(zé)檔案管理機構(gòu)或檔案工作人員管理、監(jiān)督和指導(dǎo)檔案工作。機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織沒有了政府序列的強有力監(jiān)督指導(dǎo)，而且有些機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織受各種因素影響，在實際中往往不好確定監(jiān)督監(jiān)察主體，這需要出臺其他配套的相關(guān)細(xì)則來進(jìn)一步明確監(jiān)督監(jiān)察主體。《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》對監(jiān)督檢查和違法案件查處主管部門分工不明確，只是籠統(tǒng)地在第十八條中規(guī)定任免機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和檔案行政管理部門建立案件移送制度。任免機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和檔案行政管理部門在查處檔案管理違法違紀(jì)案件時，認(rèn)為應(yīng)該由什么部門予以處分處罰的，移交其進(jìn)行查處，這中間的細(xì)則還比較缺乏，操作性也不強，尤其是在新修訂《檔案法》實施和監(jiān)察體制改革后，這些違紀(jì)違法行為的管理權(quán)限、主體責(zé)任區(qū)分的相關(guān)細(xì)則需要加以研究規(guī)范。

2 檔案系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督與監(jiān)察

2.1 監(jiān)督檢查與行政執(zhí)法的關(guān)系

檔案行政執(zhí)法是監(jiān)督監(jiān)察的重要組成部分，也是檔案監(jiān)督監(jiān)察的重要支撐力量，是比較有力度的檔案監(jiān)督方式，檔案行政執(zhí)法對檔案事業(yè)的健康發(fā)展起到了很大作用。監(jiān)督檢查傳統(tǒng)上一般由檔案部門的監(jiān)督指導(dǎo)單位具體組織執(zhí)行，行政執(zhí)法傳統(tǒng)上一般由檔案法制部門組織執(zhí)行；局館分設(shè)后，省級檔案管理部門的執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門進(jìn)行了一定的業(yè)務(wù)調(diào)整，檔案監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法也根據(jù)實際情況相應(yīng)進(jìn)行了一些調(diào)整。監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法都是檔案監(jiān)督監(jiān)察的重要方式，是檔案管理部門對下級單位強有力的監(jiān)督方式。2021年1月1日施行的《檔案檢查工作辦法》是檔案監(jiān)督檢查行政執(zhí)法的重要文件和具體操作指南。

2.2 監(jiān)督與指導(dǎo)的關(guān)系

對檔案的監(jiān)督和指導(dǎo)是相輔相成的，監(jiān)督是硬手段，指導(dǎo)是軟方法，監(jiān)督和指導(dǎo)都是為了促進(jìn)檔案工作業(yè)務(wù)的整體提升。監(jiān)督是為了促進(jìn)各級對檔案工作的重視，更加嚴(yán)格地按照檔案相關(guān)法規(guī)辦事；指導(dǎo)重在規(guī)范檔案工作，提升下級的檔案業(yè)務(wù)水平。監(jiān)督和指導(dǎo)有時候是一起開展的，監(jiān)督一般側(cè)重于對下級部門履行檔案法規(guī)的情況進(jìn)行規(guī)范性審查；指導(dǎo)一般通過文件、簡報、報紙、雜志等信息媒介對檔案工作方向進(jìn)行引導(dǎo)，對檔案新領(lǐng)域、檔案新業(yè)態(tài)、檔案現(xiàn)代化管理進(jìn)行研究，并向負(fù)責(zé)單位指導(dǎo)，對不同類別和條件的檔案管理和業(yè)務(wù)工作人員進(jìn)行培養(yǎng)和培訓(xùn)。

2.3 監(jiān)督與監(jiān)察的關(guān)系

《監(jiān)察法》及相關(guān)法規(guī)對監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)做出了具體規(guī)定。監(jiān)察一般著重于對從事檔案工作的公職人員依法履職、道德操守等進(jìn)行教育和監(jiān)督，對從事檔案工作的公職人員違法行為進(jìn)行調(diào)查處理，對檔案管理部門領(lǐng)導(dǎo)履職不力進(jìn)行問責(zé)，以及對存在不當(dāng)行為的從事檔案工作公職人員所在單位提出監(jiān)察建議等。而監(jiān)督是一個廣義的概念，在檔案監(jiān)督過程中，監(jiān)督方式很廣泛，如行政監(jiān)督（上級對下級的考核、驗收、檢查等）、檔案部門內(nèi)部監(jiān)督、聯(lián)合監(jiān)督（聯(lián)合人大、政協(xié)、司法等部門和社會監(jiān)督員監(jiān)督檢查）、檔案借閱單位和個人監(jiān)督、輿論監(jiān)督與檔案同行監(jiān)督等[3]。監(jiān)察也是一種重要的監(jiān)督方式，對檔案工作的監(jiān)察監(jiān)督可以通過在檔案系統(tǒng)派駐監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督、信訪舉報監(jiān)督、檢舉控告、向從事檔案工作的監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議、審查監(jiān)督、通報曝光制度等方式進(jìn)行。

2.4 檔案部門和監(jiān)察部門的關(guān)系

檔案局館分設(shè)以來，省級檔案主管部門一般設(shè)在省委辦公廳，對其監(jiān)察一般通過省紀(jì)委監(jiān)委派駐省委辦公廳紀(jì)檢監(jiān)察組進(jìn)行。而對于省級檔案館，省紀(jì)委監(jiān)委派駐省委辦公廳紀(jì)檢監(jiān)察組一般也對其進(jìn)行監(jiān)察。隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的進(jìn)一步深化，有些省檔案館成立了省檔案館機關(guān)紀(jì)委，上級紀(jì)檢監(jiān)察部門對省檔案館機關(guān)紀(jì)委賦予了一定的監(jiān)察職能。檔案管理部門對檔案監(jiān)督工作負(fù)有主體責(zé)任，監(jiān)察部門對檔案工作負(fù)有監(jiān)督的再監(jiān)督責(zé)任，還對檔案工作負(fù)有監(jiān)察的主體責(zé)任。

3 提升檔案監(jiān)督監(jiān)察協(xié)同效果的路徑

3.1 加強監(jiān)督監(jiān)察法規(guī)建設(shè)

根據(jù)新修訂《檔案法》和《監(jiān)察法》做好相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的立改廢釋工作。新修訂《檔案法》新增監(jiān)督檢查章節(jié)，明確了六大類檢查范圍，明確了檔案主管部門、檔案館和機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織在監(jiān)督檢查中的職責(zé)，也明確了檔案違法行為的舉報者和處理部門；《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察機構(gòu)、范圍、權(quán)限和程序等，進(jìn)一步對從事檔案工作的機構(gòu)和公職人員依法履職加強監(jiān)管等。新修訂《檔案法》和《監(jiān)察法》大大加強了對檔案工作監(jiān)督和監(jiān)察的力度，因此需要根據(jù)兩部法律及時對檔案整理、保管、開放審核、信息化建設(shè)全流程的監(jiān)督監(jiān)察相關(guān)法規(guī)制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明確配套法規(guī)、章程、行政規(guī)范性文件立改廢釋工作的責(zé)任部門，及時修訂、清理與現(xiàn)實需要不相適應(yīng)的法規(guī)、章程和行政規(guī)范性文件，特別要根據(jù)《監(jiān)察法》明確檔案工作的監(jiān)察對象、范圍、權(quán)限和工作程序等，加大對檔案監(jiān)督監(jiān)察相關(guān)法規(guī)制度的解釋解讀、宣傳教育力度。加強與檔案其他相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，加大對電子檔案、科研檔案、電子票據(jù)檔案、醫(yī)療健康檔案、國有企業(yè)境外檔案[4]、紀(jì)檢監(jiān)察檔案等類型檔案的整理、保管、開放審核、信息化建設(shè)全流程監(jiān)督監(jiān)察相關(guān)制度法規(guī)的研究制定。新修訂《檔案法》除第六章監(jiān)督檢查外，對監(jiān)督有著眼的還有第二、第八、第九和第二十四條。第二條主要是從總體上規(guī)定新修訂《檔案法》對監(jiān)督活動的適用性，而第八條和第九條主要聚焦檔案監(jiān)督和指導(dǎo)的機構(gòu)和職責(zé)范圍，在貫徹《檔案法》過程中，各級檔案主管部門應(yīng)該根據(jù)監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)限范圍，完善監(jiān)督指導(dǎo)規(guī)章制度。此外，第二十四條明確：檔案館和機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織委托檔案整理、寄存、開發(fā)利用和數(shù)字化等服務(wù)的，對檔案服務(wù)企業(yè)等受托方進(jìn)行監(jiān)督。對第二十四條所提到的監(jiān)督，檔案主管部門要加強對這類監(jiān)督的指導(dǎo)和規(guī)范，不僅要加強對受托方監(jiān)督的規(guī)范，還要對簽訂受托協(xié)議過程的監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范。

3.2 建立多元監(jiān)督監(jiān)察體系

對檔案工作的監(jiān)督和監(jiān)察單靠檔案部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要充分發(fā)揮各方力量參與檔案監(jiān)督監(jiān)察。新修訂《檔案法》規(guī)定，任何單位和個人對檔案違法行為，有權(quán)向檔案主管部門和有關(guān)機關(guān)舉報。接到舉報的檔案主管部門或者有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法處理。這要求檔案工作的監(jiān)督和監(jiān)察不僅面向檔案系統(tǒng)內(nèi)部，還要面向社會大眾。因此，在工作中應(yīng)以法治為準(zhǔn)繩，由檔案主管部門主導(dǎo)，建立檔案管理部門監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督、檔案工作部門自我監(jiān)督和社會監(jiān)督共同發(fā)揮作用的多元監(jiān)督監(jiān)察體系。探索建立檔案主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、檔案館、社會團(tuán)體監(jiān)督監(jiān)察聯(lián)席會議制度，暢通檔案違法行為舉報渠道，不斷深化和創(chuàng)新監(jiān)督監(jiān)察方式方法，加強前端監(jiān)督監(jiān)察，做好檔案監(jiān)督教育。加大“雙隨機、一公開”執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，引導(dǎo)公民個人參與執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)察公開事項監(jiān)督和整改互動，暢通公民個人廣泛參與檔案監(jiān)督與整改互動的路徑，讓公民個人有權(quán)利、有興趣、有能力參與檔案監(jiān)督，在社會中營造“依法管檔、依法用檔、守檔有我”的輿論環(huán)境，逐步建立檔案主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、檔案館、社會組織、公民個人五元一體的多元監(jiān)督體系。

3.3 加強監(jiān)督監(jiān)察精細(xì)化管理

監(jiān)督監(jiān)察精細(xì)化管理的首要任務(wù)是教育。首先，檔案主管部門應(yīng)該加強對新修訂《檔案法》及檔案業(yè)務(wù)相關(guān)規(guī)則制度的宣傳教育，提高檔案主管部門工作人員監(jiān)督能力?！侗O(jiān)察法》也指出監(jiān)察的第一要務(wù)是教育，檔案主管部門與監(jiān)察部門可充分利用檔案普法宣傳教育、日常培訓(xùn)、專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)等場合，對檔案整理、保管、開放審核、信息化建設(shè)全流程過程中的優(yōu)秀典型和違法違規(guī)違紀(jì)典型案例進(jìn)行正反兩方面的教育，促使檔案從業(yè)人員樹立對法律法規(guī)權(quán)威和剛性的深刻認(rèn)識。其次要利用好日常監(jiān)督監(jiān)察和專項監(jiān)督監(jiān)察。充分發(fā)揮檔案主管部門的監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督再監(jiān)督共同作用，細(xì)化監(jiān)督細(xì)則，細(xì)化監(jiān)察工作流程、崗位職責(zé)等[5]。通過紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督檔案主管部門落實檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督主體責(zé)任，督促檔案主管部門完善監(jiān)督檢查規(guī)章制度、監(jiān)督檢查的全過程，并監(jiān)督檢查主體責(zé)任落實情況?？梢栽跈n案機構(gòu)開展明確主體責(zé)任范圍的實踐，將明確黨風(fēng)廉政主體責(zé)任范圍的做法（如簽訂主體責(zé)任責(zé)任書）借鑒到檔案管理過程的各個環(huán)節(jié)，以落實檔案管理、監(jiān)督和監(jiān)察過程中的相應(yīng)責(zé)任。檔案主管部門針對在日常監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的比較突出問題，也可以商請紀(jì)檢監(jiān)察部門利用“1+X”監(jiān)督機制，與紀(jì)檢監(jiān)察部門對突出的問題進(jìn)行專項聯(lián)合監(jiān)督，提高監(jiān)督的力度和執(zhí)行效果。檔案主管部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)根據(jù)分工，加強分類監(jiān)督指導(dǎo)和監(jiān)察，建立檔案主管部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門長效溝通機制和信息反饋機制。再次，要根據(jù)實際情況充分運用監(jiān)督監(jiān)察各種手段分類分層次精細(xì)處理。監(jiān)督監(jiān)察的最終目的是為了提升檔案工作水平，要綜合運用各級檔案部門和監(jiān)察部門的新時代監(jiān)督監(jiān)察手段，根據(jù)監(jiān)督監(jiān)察的客觀具體實際情況，通過考評、績效評估、談話提醒、通知書、批評教育、通報、責(zé)令檢查、誡勉、政務(wù)處分、移交司法等手段，不斷提高檔案工作監(jiān)督監(jiān)察的綜合效果。

3.4 提高監(jiān)督監(jiān)察科技含量

針對監(jiān)督監(jiān)察力量薄弱等特點，要充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)來加強檔案監(jiān)督監(jiān)察工作。加強檔案監(jiān)督監(jiān)察智慧治理，加快信息化時代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和建設(shè)，統(tǒng)一布局、完善功能和結(jié)構(gòu)設(shè)計，從社會網(wǎng)絡(luò)公共平臺、檔案官方網(wǎng)站、社交軟件平臺、開放數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)資源中收集檔案監(jiān)督監(jiān)察相關(guān)數(shù)據(jù)，加強監(jiān)督和監(jiān)察信息深度融合，研發(fā)檔案監(jiān)督監(jiān)察的網(wǎng)絡(luò)平臺、監(jiān)督監(jiān)察評價的算法等[6]。探索網(wǎng)上行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)行政執(zhí)法、監(jiān)督監(jiān)察數(shù)據(jù)分析全覆蓋，通過“互聯(lián)網(wǎng)+行政執(zhí)法”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督檢查”， 減少行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查的人工和時間成本。通過智慧技術(shù)建立完備的公民參與監(jiān)督支撐體系，建設(shè)完善公民個人參與檔案監(jiān)督和檔案違法舉報平臺，探索建立公民個人監(jiān)督舉報反饋機制和平臺，提高社會和公民參與檔案監(jiān)督的積極性，提高公民和社會參與檔案工作監(jiān)督監(jiān)察的效率和效果，不斷提升檔案主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、檔案館、社會組織、公民個人五元一體監(jiān)督體系，實現(xiàn)互信互動的良性健康發(fā)展。