家庭農場土地流轉的困境與對策研究

文/田乙涵 蘇玥童 陳婧楠（.重慶三峽學院；.四川農業大學）

一、引言

中國在20世紀后期確定了農村統分結合的雙層經營體系，主要以家庭承包經營為基本，大大地提高了農民生產經營的積極性和主動性，也帶動了中國農民和鄉村經濟社會的發展。但是由于農業生產力的日益發達農田結構越來越細碎化，導致農村傳統生產經營方式的成本也日益提高，其局限性也日益顯現，因此急切需要對農村現有的經濟形式加以調整更新。所以，如今需要解決的非常現實的問題是怎么對基本經營制度進行創新，從而促進農業基本經營體系的完整。家庭農場的產生，適應了當前中國農村經濟發展的最新趨勢，在堅持和發展中國傳統家庭生產經營方式優勢的基礎上，既有效地克服了中國未來農村生產經營主體穩定性和持續性的難題，又采取了適度規模經營，以集約化、商品化帶動了農村增收、農戶增收。

家庭農場的經營涉及土地流轉的問題，它的經營需要將農戶分散的土地加以聚集，以便于實現小規模化經營，因此很多農戶都勢必要轉讓自己的農村土地。這對我國農民傳統的“靠地吃飯”的農業思維來說是一個挑戰。在2013年發布的中央一號文件中提出，通過引導和支持承包土地向農業專業大戶、家庭農場、農民合作社等流轉，通過越來越多的國家政策推動農業走向規模化、集約化、商品化。而城鎮化和現代化也需要對農村經濟加以改造，因此需要發展適當規模的農村土地經營，并且發展適當規模的農村土地經營也是我國農村持續發展的必由之路。陳斌開[1]等（2020）認為土地流轉擴大了家庭經營收入和總體收入的不平等。農村土地“三權分置”需要進一步強化穩定經營權，促進土地流轉和規模化經營，提升農業競爭力；同時，鄉村振興戰略應注重城鄉統籌協調發展，以促進非農就業為重要抓手提高農民收入。本文將在此背景下論述我國農村家庭農場土地流轉問題。

二、基本概念

家庭農場主要是指以農民家庭為單元開展生產經營方式，勞動力主體由家庭內的成員組成，收入的主要來源是農民家庭生產經營方式所取得的收入，通過使用農民家庭聯產承包責任制承包的耕地和經過流轉后取得的土地經營權，從事有關農業生產規模化、經營集約化的新型農業生產經營主體。張洪宇[2]等（2017）認為家庭農場是新型農業經營體系的基礎支撐，是中國現代農業最主要的生產經營載體和基本組織形式。薛亮[3]等（2015）認為家庭農場將在建立現代化農業經營體制中占主要地位，尤其是糧食生產規模化經營的形式。郭熙保[4]等（2015）認為家庭農場的家庭成員則是監管農場和管理農場主要人員，是農業生產的主要組織形式。家庭農場規模擴大的基礎條件是經濟發展程度，家庭農場規模不斷擴大的有效手段是技術進步，家庭農場規模擴大的前提條件是農村勞動力轉移，農村勞動力轉移的驅動力是制造業工資高于農業工資。劉靈輝[5]等（2020）認為家庭農場未來將是我國農業微觀經營組織的主要形態，是整合農村資源以實現農村發展、帶動農戶增加收入的新路徑。家庭農場主要期望通過利用農村土地、資金、勞動力等重要生產要素的投入達到效益最大化，同時，家庭農場主獲得經濟效益的多寡及其對經濟效益滿意程度的高低，直接決定了其能否長期維持和發展壯大。

土地流轉的概念一般界定在兩種不同的層次：一是農村土地所有權發生流動。土地所有權的流轉，一般是指城郊附近的城鎮、鄉村地區企業建設所需要用到的土地以及國家予以征收后的土地。在家庭聯產承包責任制下農戶承包的土地在被征用以后便不能擁有土地的所有權，與土地不能產生任何的關系。二是對農村土地使用權進行依法流轉。農村土地使用權進行依法流轉，僅僅是對土地使用權進行轉讓，并沒有將土地的所有權加以改變。土地承包農戶仍然擁有承包權，僅僅是轉讓了其擁有的土地。盧澤羽[6]等（2015）認為農村土地流轉是農民處置土地權利的一種行為，是農戶在保留進一步承包權的前提下，將原先通過與村集體經濟組織簽訂合同形式獲得的土地承包權，轉讓給其他農戶或組織耕種并從中獲得相應收益。羅玉輝[7]（2019）認為農村土地流轉是21世紀以來中國農村經濟發展到一定階段的產物，在“土地確權”和“三權分置”的政策保障下，通過土地流轉可以實現規模農業、提高農民收入及實現鄉村振興等多重目標。

三、土地流轉影響因素

針對影響土地流轉的因素，國內學者做了許多研究，總結起來可以分為四類：

（1）個人因素。李昊、李世平[8]等（2018）通過研究農戶土地流轉意愿發現，養老保障制度、農村土地流轉規范性、農民文化程度、非農計生能力以及家庭收入對農戶土地流轉具有顯著且正向的影響。楊子、馬賢磊[9]等（2017）根據中國家庭追蹤調查數據，使用基于回歸的夏普里值分解方法和傾向值匹配方法，發現參與土地流轉農戶的家庭收入水平有明顯的提高。史常亮、欒江[10]等（2017）通過對全國八省的農戶微觀調研數據發現，實際進行土地流轉的農戶通過土地流轉使家庭收入增長了20%以上。

（2）家庭因素。范喬希、劉錦揚[11]等（2017）認為家庭勞動力對農民土地流轉意向產生了重要的負影響，人口數量多的家庭，農民參與農村生產活動便成為可能，對農村土地流轉的意向就會減少。同時，人口越多的家庭，為了照顧家人，農戶條件有限的話會選擇保留土地進行農業生產活動。曹芳芳、黃東[12]等（2018）通過實地調研農民工數據發現，通過提高農民工的家庭“保障性”，會有效促進土地流轉。江永紅、程楊洋（2019）通過實證和理論研究發現家庭負擔是阻礙農村土地流轉的重要因素。

（3）社會經濟因素。王亞、魏瑋[13]等（2017）認為國家對于糧食的直接補貼影響農戶土地流轉的意愿。王曼、婁季春[14]（2019）認為土地流轉意愿與土地流轉價格水平呈現正相關。鐘曉蘭[15]等（2013）認為農戶家庭總收入越高、耕地總收入和家庭土地的面積越大，更能顯著地帶動農戶土地流轉。

（4）外界條件因素。路征、李睿[16]等（2017）認為耕地富余情況、農村土地自主經營能力、在土地流轉進程中地方政府及其村委會參與情況、家庭平均占有耕地面積等因素，對農村土地流轉意愿的影響很大。Lu[17]等（2014）發現外出務工的農戶更傾向于將家里的土地進行流轉。Sheng[18]（2008）和Sun[19]（2017）認為社會經濟、城市化及土地制度缺陷等因素是阻礙土地流轉的主要因素。Deininger[20]等（2008）和Jin[21]等（2013）研究表明農村土地流轉可以增加農民收入，而且在增收的同時還產生減貧效果。Huy[22]等（2016）認為農村土地的流轉使農地使用效率提高和促進了農戶間的公平。

四、家庭農場土地流轉存在的問題

（一）農戶層面

1.農戶不愿意流轉土地

趙偉峰、王海濤[23]等（2015）認為土地流轉績效不高、土地流轉價格較低，農戶無法從中得到顯著的收益是土地流轉緩慢的主要原因之一。劉靈輝[24]（2019）認為農戶不愿意流轉土地的原因可能是農戶自身需要保留土地進行基本的農業生產活動用以養家糊口、農戶想向家庭農場經營者謀取更多的土地流轉收益、農戶認為土地流轉的價格較低內心不愿意進行流轉、農戶與家庭農場經營者存在矛盾糾紛以及農戶嫉妒規模化的家庭農場經營者取得較多利潤。農戶存在這些主觀意愿不愿意土地流轉。

2.農戶選擇性流轉土地

由于集體經濟組織在農村給農戶發包土地本著“耕作距離遠近協調”以及“好壞肥搭配”這兩個原則。劉靈輝[25]（2019）認為農戶愿意流轉出去的土地一般是不便于經營管理、土地地理位置較偏僻以及土壤肥力低下的土地。但是，農戶這種選擇性轉出的土地不能滿足家庭農場經營者對土地的實際需求，這也造成了家庭農場經營者很可能會拋棄農民愿意流轉過來的土地，轉而去選擇偏遠地區肥力高、集中成片的土地。

3.農戶土地流轉期限短

王光全[26]（2013）認為由于農戶的主觀想保留自留地的意識以及農村土地產權不明晰等問題，一些農戶不愿長期流轉土地。并且短期合同對于農戶來說更有利于根據物價和市場情況靈活地調節租金。所以短期合同（1年～3年、3年～5年）在農戶與家庭農場經營者之間普遍存在。劉靈輝[27]等（2016）認為不同農戶在與家庭農場經營者簽訂協議時土地流轉期限長短不一，農戶與家庭農場經營者在簽訂短期合同后，可能會存在土地流轉期限到期后農戶不愿意再續期的情況。

（二）社會層面

1.土地集中形成規模難[28]

江永紅[29]等（2019）認為我國土地流轉始終處于較低水平，需要推動多種形式的農業適度規模經營。Cornia（1985）[30]通過對泰國、孟加拉國、秘魯等國家的研究發現，農業生產率和農場規模之間呈正向關系。Roy Prosterman & Tim Hansidade（1996）[31]對江蘇省吳縣的研究發現，普通農民農業生產活動的產量要低于農地規模大戶的農業產量。Anne Booth & R.M.Sundrum（1985）[32]認為過大和過小的家庭農場規模都不行，要獲得較高單位面積的產量，家庭農場經營需要有一個適度的經營規模。黃宗智[33]（2014）則認為適度規模的家庭農場更有效率。家庭農場要具有效率，就必須形成規模，需要土地集中連成片。這對家庭農場經營者的商務談判能力、人脈關系資源以及社會地位都有著很高的要求。土地集中連片的前提是必須和該地區所有農民達成一致條件，并且簽訂相關協議。

2.農地產權不清晰

錢忠好[34]（2002）認為我國農村土地市場緩慢發展的原因之一是土地承包經營權不明確。岳正華[35]（2013）認為嚴重影響家庭農場快速發展的原因是農地承包政策落實不到位。伊慶山[36]（2017）認為農地產權不明晰會使農民的利益受損。而農村土地所有權是事關農民的切身利益、是農民賴以生存的基礎。因此，要對土地各項所有權的主體性質、內容以及主體之間的權利、外延、責任關系、義務進行清楚地界定。宋宜農[37]（2017）認為現階段中國農村土地承包經營權的流轉行為主要在農民的熟人中完成，因為農村流轉用地價格標準的缺乏，導致了土地價格爭議此起彼伏。另外，農村土地流轉價格無法達到農村土地流轉雙方法律規定的主要原因在于，農村土地的轉讓金額、轉包費用和土地的租金等是在沒有經過市場競爭的情況下形成的。

3.土地流轉機制欠缺

高新才、李笑含[38]（2016）認為現有中介組織職能與中介組織數量存在雙重缺位的問題。這導致在土地流轉前沒辦法有效降低轉出方和轉入方的成本投入，也就無法處理在土地流轉后產生的矛盾糾紛，中介組織幾乎形同虛設。李俊高、李俊松[39]（2016）認為首先是在新型農業經營主體這個土地進入方，與傳統農民這個土地流出方之間對土地流轉利益短視化，并沒有科學合理的長遠預測。其次是鄉政、集體機構的政績效益最大化與農民的收益最大化在現實狀況下常常是不一致的，沒有一定的政策保證。由于流轉機制不夠順暢，影響了生產要素的高效配置，對土地流轉工作的高效推進產生了一定制約。

五、發展家庭農場土地流轉的對策建議

（1）制定差異化的土地流轉政策。在土地流轉的過程當中，土地轉出戶農民作為弱勢的一方，他們的利益非常容易受到侵占。因此在農戶與家庭農場經營者進行土地流轉的時候應當保護農戶的正當權益。首先是制定差異化的土地流轉政策。按照農民的分化程度與鄉村振興戰略規劃，因地制宜地制定土地流轉政策，加快土地流轉，拋棄土地流轉的規模誤區，各地區貫徹實事求是的原則，同時要增強農戶的非農就業能力，做好對農民的職業培訓工作，為農地流轉創造條件。其次是尊重農民的流轉意愿。禁止以推進土地規模經營為理由強迫農民流轉土地，這是侵占農民土地權益的行為[40]。由于農民的分化和農村農地流轉存在著密不可分的聯系，在土地流轉的過程中政府必須保障農戶的土地收益分配，充分維護農民的經濟利益以及保護農民的市場主體地位。最后是積極探索發展多種形式的土地經營方式。使進行了土地流轉的農民充分地享有土地產權制度改革的紅利，以維護農民合理合法的利益，切實保障農民的市場主體地位。除流轉農村土地經營權之外，還需要充分探索托管、入股等土地經營方式。（2）創新土地流轉集中的路徑。劉靈輝[41]（2019）認為，應當突破農民在參加農村土地流轉市場交易活動時，土地集中成片的時空一致性與市場化交易的時空分散性相銜接之間的障礙與瓶頸，創造農民和家庭農場經營者之間的農村土地所有權交易模式。發揮集體經濟組織在農村土地流轉市場化交易當中的重要功能，即先由集體經濟組織把土地集中起來，再流轉給家庭農場經營者經營或者在集體經濟組織內推行農村土地股份合作制度，把農村土地以股權的形式量化到農民個人，農戶可以憑持有的農村土地股權數量按年取得一定分紅和保底利潤，而不是農民個人獲得的土地權利數量依然是與占有的一定面積下的實際用地數量相掛鉤，然后再由集體經濟組織把農民個人股份化的農村土地人為地劃分成若干塊，再按照家庭農場經營者的要求把規模適當的地塊流轉給經營者使用。但家庭農場經營者想要追求土地完全成片的話，就不排除可能會出現土地共存的情況。（3）明晰土地產權關系。明確土地所有權關系可以有效減少土地交易成本，在實際交易中。高強[42]等（2013）認為家庭農場經營者在經營的過程中，需要以穩定而明晰的土地產權作為經營基礎。因此，一方面，為了實現土地適度規模集中經營，要發揮市場的資源配置功能，必須創新土地流轉機制，以保證土地經營權的合法且有序地流轉。另一方面，為了賦予農民可持續發展的土地權利，還必須依法完善土地確權、頒證等制度，以保障土地承包經營權穩定且長久不變。農村土地“三權分置”和土地承包關系“長久不變”這兩項政策的共同實施使農地權利關系變得更加復雜，這增加了家庭農場經營者在交易環節中的程序與交易成本。所以，要減少農民和家庭農場經營者之間的矛盾，就必須對農村土地制度變革，通過明晰農戶與集體經濟組織兩者之間的土地權利關系，明確不同類型的土地流轉（轉讓、互換、出租、轉包、入股）、土地抵押、土地退出等，明確土地經營權、承包權、所有權三者之間的權能和關系。（4）完善農村土地流轉制度。張毅[43]等（2016）認為當前農村土地經營權、承包權、所有權“三權分置”，目的是為了賦予農民更多的權利，保障農民的切身利益。這不僅推動了相關法律法規的發展，更加促進了農村土地流轉制度進一步完善。為完善農村土地流轉制度，給家庭農場土地流轉提供制度方面的保障，可以著重從三個方面進行:一是完善土地流轉的制度結構。二是堅持規范土地流轉方式。為規范農村土地流轉制度，首先要對所有會對農村土地流轉產生影響的因素加以充分考慮，并尊重農村農業生產的基本規律。其次為了防止土地流轉對農業生產活動產生沖擊，要排除制度性的隨機供給，保持土地流轉的穩定性。三是堅持土地流轉市場化導向。中國自改革開放以來，已經對土地流轉制度進行了多次改革，每一次都是在前一次的基礎上進行升華。為了充分發揮市場在土地流轉中的決定性作用，就應該盡量減少地方政府部門不合理的干預活動，使中國農村土地流轉制度向市場化方向發展。我國農村土地流轉制度目前還存在許多的問題，還需要國家及社會各界共同努力，進一步完善農村土地流轉制度結構，減少農民與家庭農場經營者之間的矛盾，促進社會和諧發展。（5）建立土地流轉價格形成機制。郝宇彪[44]等（2018）認為健全農村土地流轉機制是推進農村土地制度改革的關鍵內容，但由于農村土地資本流動價格制度建立的基礎是農地所有權明確，所以農村土地確權工作是農村土地制度改革的關鍵。國家為健全農村土地流轉治理體系，在2018年年底基本完成了農村土地確權工作，為更好地推進農村土地流轉工作打下了基礎。受城鄉二元結構和社會經濟條件的影響，目前農村土地流轉價格通常是遠低于農戶意愿價格甚至是市場通用價格的，所以農村土地流轉發展依舊緩慢。為確保農村土地流轉更好地實現。一是要因地制宜地形成農村土地流轉價格交易制度。農業土地流轉定價制度分為地方政府定價或指導價、農業經營用地的最低保護價、用地市場定價、農業土地流轉收費及補助定價和正常增長價。為促進農村土地流轉，首先必須建立一種市場定價、政策引導的農村土地流轉定價的方式。二是完善農村土地流轉管理體制。農村土地流轉制度涉及了很多個利益主體，涉及社會中介組織、鄉村社會集體、當地政府和農戶等。明確各方權益主體在農村土地流轉中的職責，發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。政府需要轉變職能，找準在農村土地流轉中的角色，通過建章立制、保障農地流轉、潤滑農地流轉矛盾、提供服務和監督功能，使農戶在土地流轉中獲得的利益最大化。高宇[45]等（2017）認為要破解農村土地流轉價格問題，政府部門需要加強土地流轉信息的傳遞、完善監督機制，立足政府引導、增強農戶法律意識，增加農村土地流入方利益，形成科學合理的土地流轉定價機制以及健全土地流轉價格評估體系，實行分批流轉。（6）建立家庭農場經營者與農戶的利益聯結機制。將農戶與家庭農場經營者的利益聯結起來，更能實現農村土地流轉的可持續發展。王樂君[46]等（2019）認為引導農村新型經營主體和小農戶之間建立穩定且有效的利益聯結機制，對于促進鄉村產業興旺、農戶增收致富至關重要。姜長云[47]（2019）認為創新健全農戶利益聯結機制，要努力將發展壯大鄉村產業與促進小農戶共享改革發展成果有機結合起來，有利于帶動小農戶的發展。關于農戶與家庭農場經營者簽訂土地流轉的經營權期限問題，劉靈輝[48]等（2016）認為，家庭農場的投入回收時限往往需要超過土地使用年限，而一旦土地流轉年限低于家庭農場經營者投入回收時限，就可能會造成所有家庭農場經營者的前期投入都無法回收，所以土地流轉權益的長期穩定性對家庭農場經營者而言十分關鍵，這就必須通過土地流轉價格的動態調整建立起緊密的利益聯結機制。因此，農民與家庭農場經營者雙方都必須建立合理可行的合同協議，并以法律的形式保證農村土地流轉的有效性和合法性。根據雙方簽訂的農村土地流轉協議的年限長度來制定相應年度后的調整額度或提高比例，以及各個金額的基本租金總額。在形成了合理的土地收益共享制度之后，農民就不能簡單地違約，這樣就可以更有效地促使農民和家庭農場經營者之間建立更長久的農村土地流轉契約關系，使雙方達到經濟可持續發展，從而真正做到“利益均沾”。

六、結論

家庭農場的發展能夠有效地帶動小農戶的發展，能夠刺激傳統的小農戶轉變為現代農戶，促進農戶進行有效增收。但家庭農場經營者要實現規模經營的話，在農村進行土地流轉是一個棘手的問題。通過文獻梳理，發現在農村進行土地流轉的時候，會出現農戶不愿意流轉土地、農戶選擇性流轉土地、農戶土地流轉期限短、土地集中形成規模難、農地產權不清晰和土地流轉機制欠缺等問題。在簽訂合約前，如若家庭農場經營者通過一些行政手段強制農戶進行土地流轉的話，會損害農戶的利益；在雙方簽訂合約后，如若農戶中途毀約，會在經濟方面對家庭農場經營者造成損失。這些問題都需要有針對性的政策來妥善處理。為此，學者們提出了制定差異化的土地流轉政策、創新土地流轉集中的路徑、明晰土地產權關系、完善農村土地流轉制度、建立土地流轉價格形成機制和建立家庭農場經營者與農戶的利益聯結機制等路徑來實現家庭農場土地流轉。