我國農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)過程中易出現(xiàn)的問題及對策
——以“工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)項(xiàng)目”為例

(中國水產(chǎn)科學(xué)研究院漁業(yè)工程研究所，北京 100125)

本文通過分析“工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)項(xiàng)目”的特點(diǎn)和建設(shè)實(shí)施期間和后期出現(xiàn)的一系列問題，提出“工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)項(xiàng)目”后評價(jià)方法，以便為今后制定及出臺相關(guān)政策的研究人員提供一些想法和思路。

1 詞條定義

工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)項(xiàng)目（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部投資項(xiàng)目）是整個(gè)項(xiàng)目以工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)為主，魚池建設(shè)為輔，配套相關(guān)水、電、設(shè)施設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施的投資項(xiàng)目，并且要求溫室建設(shè)造價(jià)占總造價(jià)（總投資）的50%以上。

2 項(xiàng)目后評價(jià)的意義

政府投資項(xiàng)目后評價(jià)指的是，在相關(guān)項(xiàng)目完成后已經(jīng)投入使用，并且在使用運(yùn)營過一段時(shí)間之后，參考審批文件與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，對項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營過程中的各方面進(jìn)行分析評價(jià)，通過評價(jià)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)，提出建議意見，以此來評價(jià)投資水平與提升項(xiàng)目的投資效益。

3 國內(nèi)現(xiàn)狀綜述

2004年7月國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于投資體制的改革的決定》中明確指出“完善重大項(xiàng)目稽查制度，建設(shè)政府投資項(xiàng)目后評價(jià)制度，對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全程監(jiān)管”。把后評價(jià)上升為一種制度，納入新的投資管理體制。隨著我國投資體制改革的深入和發(fā)展，項(xiàng)目后評價(jià)在我國投資和項(xiàng)目評價(jià)領(lǐng)域越來越引起各方重視。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》也規(guī)定，后評價(jià)是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)程序的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。然而，在現(xiàn)階段政府投資的農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中，后評價(jià)工作正處于探索研究階段，至今沒有系統(tǒng)納入規(guī)范化、法制化、科學(xué)化、系統(tǒng)化的軌道。“工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)項(xiàng)目”更是作為農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中的細(xì)小分支而未被重視，政府投資漁業(yè)的效益也未能充分發(fā)揮。政府應(yīng)當(dāng)把細(xì)小分支梳理好，慢慢再往主干推進(jìn)工作。因此，開展“工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)項(xiàng)目”后評價(jià)研究，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，并起到一定示范引領(lǐng)效應(yīng)。

4 工廠化養(yǎng)殖溫室項(xiàng)目的特點(diǎn)

1）多由各縣（市、區(qū)）水產(chǎn)原、良種場經(jīng)主管漁業(yè)或海洋局向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部申報(bào)的項(xiàng)目。

2）項(xiàng)目實(shí)施過程一般包括：項(xiàng)目可行性研究報(bào)告階段→項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段→項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)階段→項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段。

3）投資規(guī)模：東部地區(qū)每個(gè)項(xiàng)目總投資控制規(guī)模為500萬元，中部地區(qū)每個(gè)項(xiàng)目總投資控制規(guī)模為400萬元，西部地區(qū)每個(gè)項(xiàng)目總投資控制規(guī)模為350萬元。廣西、四川兩?。▍^(qū)）項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際情況，可參照中部地區(qū)投資控制規(guī)模。中央投資控制規(guī)模為200萬元。中央與地方財(cái)政投資比例分別為：東部地區(qū)1∶0.5，中部地區(qū)1∶0.2，西部地區(qū)1∶0.1，不足部分由項(xiàng)目單位自籌解決。

4）“工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)項(xiàng)目”主要建設(shè)內(nèi)容以工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)為主，魚池建設(shè)為輔，配套必要的水、電、儀器設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施。

5）目前，大多數(shù)地區(qū)工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)多采用輕鋼結(jié)構(gòu)，且使用環(huán)境濕度及溫度較高，因此使用年限不長，后期維護(hù)成本較高，預(yù)期效果不盡如人意。

5 工廠化養(yǎng)殖溫室后評價(jià)中易出現(xiàn)的幾點(diǎn)問題

5.1 項(xiàng)目后評價(jià)工作的表面化

由于項(xiàng)目總投資350-500萬間，且中央投資控制規(guī)模為200萬元左右，所以很多項(xiàng)目施工完成后，相關(guān)部門會組織竣工驗(yàn)收，但后期的運(yùn)行成本及經(jīng)濟(jì)效益很少再去追蹤、評價(jià)，使得大多數(shù)項(xiàng)目后評價(jià)工作形成一片空白；或者推遲竣工驗(yàn)收時(shí)間，后評價(jià)與竣工驗(yàn)收一并完成，工作細(xì)致程度不高，因此大多數(shù)項(xiàng)目后評價(jià)工作都停留在表面化、形式化。

5.2 項(xiàng)目后評價(jià)工作的深度不夠

項(xiàng)目后評價(jià)的初衷本是為認(rèn)真總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并為今后的項(xiàng)目投資提出意見和建議。但大多數(shù)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和專家的意見建議提得深度和高度不夠，不能很好發(fā)揮后評價(jià)的作用。

5.3 項(xiàng)目前期基礎(chǔ)工作不夠，決策的科學(xué)性不高

由于工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)項(xiàng)目總投資不高（500萬以內(nèi)），按照國家計(jì)委印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)暫行規(guī)定》等相關(guān)文件要求進(jìn)行前期工作費(fèi)用的收取，因此項(xiàng)目前期中關(guān)鍵一環(huán)——可行性研究報(bào)告的編制費(fèi)用不超過5萬，因而不可能選擇多家有資質(zhì)的咨詢單位進(jìn)行方案對比、優(yōu)化。最后導(dǎo)致項(xiàng)目的必要性和可行性缺乏充分論證，決策程序科學(xué)性不高，走過場。

5.4 項(xiàng)目施工期間，政府無過程跟蹤

由于工廠化養(yǎng)殖溫室建設(shè)項(xiàng)目屬于政府投資，所以申報(bào)單位在招投標(biāo)期間的單位都屬于有資質(zhì)的施工和監(jiān)理單位，而且各方面手續(xù)也比較齊全，但是施工期間政府基本不派駐人員進(jìn)行施工抽查，施工期間無過程跟蹤，這就導(dǎo)致項(xiàng)目在建設(shè)期間，整個(gè)工程的施工質(zhì)量只由監(jiān)理單位來把握，缺乏上級部門的有效監(jiān)管，存在一定安全風(fēng)險(xiǎn)。

6 工廠化養(yǎng)殖溫室項(xiàng)目后評價(jià)對策

6.1 前期準(zhǔn)備工作的進(jìn)行

在項(xiàng)目可行性研究階段需要做好準(zhǔn)備工作，進(jìn)行資料收集和市場調(diào)研，從而強(qiáng)化投資決策的可行性，只有公開公正的態(tài)度，才能夠讓項(xiàng)目方案更優(yōu)秀。而且，通過科學(xué)的方法去估算數(shù)據(jù)，也是一種控制投資的新方式，能夠借助數(shù)據(jù)幫助投資者得出更客觀精準(zhǔn)的投資方案。

6.2 嚴(yán)格按照規(guī)范條例管理

嚴(yán)格按照規(guī)范條例進(jìn)行施工建設(shè)后續(xù)管理，按照基本建設(shè)程序辦事，進(jìn)而加強(qiáng)對投資規(guī)模與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的把控，保障政府投資的嚴(yán)肅性。此外還需要通過相關(guān)法規(guī)與法律的途徑，去維護(hù)大家需要共同遵守的規(guī)則。

6.3 分清職責(zé)不越界

將整個(gè)項(xiàng)目的職能進(jìn)行劃分，讓整個(gè)項(xiàng)目和各部分的分項(xiàng)目都有著明確的職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的問責(zé)制。這里要特別指出的是項(xiàng)目法人制，必須要讓項(xiàng)目責(zé)任制落實(shí)下來，雖然說建設(shè)項(xiàng)目投資與項(xiàng)目立項(xiàng)評審、批復(fù)、施工驗(yàn)收及審計(jì)都有相關(guān)負(fù)責(zé)部門，但是在項(xiàng)目法人責(zé)任制方面一直未能落實(shí)實(shí)施，而只有當(dāng)問責(zé)制度真正的落實(shí)到管理控制環(huán)節(jié)，落實(shí)到項(xiàng)目法人的責(zé)任上，才能保障項(xiàng)目的穩(wěn)定進(jìn)行。

6.4 完善內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制

為了促進(jìn)招標(biāo)市場規(guī)范化健康發(fā)展還需要對市場加強(qiáng)管理，對于招標(biāo)文件、簽署合同進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，以及對招標(biāo)文件也可以放在統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)平臺，進(jìn)行審查、篩選、評標(biāo)以及簽訂合同，讓多個(gè)環(huán)節(jié)都落到一個(gè)統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)平臺上。這樣做能夠讓投標(biāo)辦法更為科學(xué)化，讓招標(biāo)信息變得合理公開，只有建立了完善的競爭機(jī)制，才能夠提升招標(biāo)市場的質(zhì)量。此外還可以對一些招標(biāo)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)所出現(xiàn)的違規(guī)進(jìn)行處罰，通過嚴(yán)明的獎勵(lì)與懲罰、激勵(lì)等措施，做好高質(zhì)量招標(biāo)，從而構(gòu)建出完善的招標(biāo)監(jiān)管機(jī)制。

6.5 必須加大實(shí)施項(xiàng)目后評價(jià)制度的力度

只對項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收，而不對項(xiàng)目的執(zhí)行過程、效益指標(biāo)和影響做出評判，這樣對項(xiàng)目情況的掌握是不全面的。主管部門應(yīng)對項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)適度把控，加大實(shí)施項(xiàng)目后評價(jià)制度的力度，以保證項(xiàng)目實(shí)施后發(fā)揮政府投資的效率。

7 結(jié)束語

在今后的項(xiàng)目后評價(jià)流程當(dāng)中，相關(guān)的執(zhí)行人員還需要加強(qiáng)以下的工作內(nèi)容：加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目后評價(jià)工作有關(guān)公益性特點(diǎn)審批，加大對項(xiàng)目的調(diào)研工作力度，選擇最合適的工作方法，優(yōu)化工作流程難點(diǎn)，在實(shí)際工作當(dāng)中需要做好前期準(zhǔn)備，多參與到現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)研，后續(xù)還應(yīng)該加強(qiáng)對相關(guān)資料的梳理，從而在后續(xù)報(bào)告中形成對項(xiàng)目客觀公正的評價(jià)。真實(shí)準(zhǔn)確的項(xiàng)目后評價(jià)，能夠?yàn)檎顿Y項(xiàng)目起到良好的監(jiān)管作用，能夠極大提升投資決策的水平。