環境行政公益訴訟訴前程序之調查研究
——以青海省為視角

李文華

（青海民族大學法學院，青海 西寧 810000）

當前，訴前程序已發展成為檢察機關辦理行政公益訴訟的一種常態化機制，法定方式為提出檢察建議。我國環境行政公益訴訟訴前程序從2015年試點開始，兩高發布司法解釋規范指導公益訴訟辦案，而此時案件的訴前程序并未獲得應有的立法支持，所以導致實踐中全國各地在訴前程序的適用上出現了對訴前程序的性質定位與后續訴訟程序的銜接等方面不盡一致的情況。在此情形下，需要對環境行政公益訴訟訴前程序的具體制度基本理論進行界定與構造。本文立足青海省的環境公益訴訟省檢察機關環境行政公益訴訟制度的實施現狀，著重分析訴前程序在運行中的問題及原因，并在此基礎上探討解決之策。

一、我國環境行政公益訴訟訴前程序的運行情況

被確定為試點以來，青海省的環境公益訴訟案件的訴前程序并未獲得應有的立法支持，實踐中各地在訴前程序的適用上屬于摸著石頭過河的狀態，具體運行情況如下：

（一）訴前程序結案數比較高 通過調研獲知，2017年MY縣檢察院要求林業局對轄區內林區環境進行整治，HM林場收到檢察建議后及時組織管護人員對該轄區進行了全面的清理，取得比較好的效果。2018年青海省檢察機關共啟動訴前程序提出檢察建議326件，從監督領域看，生態環境和資源保護領域248件，通過集中檢查審視，訴前檢察建議整改落實293件，仍有32件未全部整改到位。大部分檢察建議得到回復，這與全國訴前程序結案的數量占訴訟程序結案數量的八成以上的數據情況大致相當。[1]

（二）訴前程序實現了訴前維護公益的目的 通過調研獲知，2018年上半年，MY縣檢察院了解掌握行政執法機關怠于履責、不作為的有關線索，發現上報公益訴訟案件線索3件，決定立案審查3件，向MY縣國土資源局發出訴前檢察建議2件2份，進行監督，并得到回復。

由此可知，大部分行政機關對于檢察機關的及時跟進都會高度重視，積極采納檢察建議，并履行職責或糾正違法，力求通過履行必經的訴前程序，避免相關案件進入訴訟程序增加司法負擔。不斷強化訴前程序，有利于深化各職能部門參與的環保多元共治機制，又體現了行政公益訴訟謙抑的性質，同時也節約了司法資源。

二、我國環境行政公益訴訟訴前程序運行中存在的問題

（一）對訴前程序的性質認識不清，定位錯誤，訴前程序剛性不足 訴前程序作為必經機制已經獲得了法定地位，然而在形式上沒有取得新的突破，依然承襲了傳統的法律手段，基本上還在依靠檢察建議這種非強制性的部門常用手段。[2]在調研中了解到，不少檢察人員對訴前程序有一種錯誤認識，他們認為檢察機關在環境行政公益訴訟中的首要角色應是公益訴訟程序的發起者，其次才是法律監督者。因此把行政公益訴權與法律監督權天然地掛起鉤來，他們未能發現訴前程序作為一項必經程序所具有的獨立性和實質化的特征，也未能注意到訴前程序是檢察機關實現自身監督權的重要路徑，在這樣的觀念影響下，部分檢察辦案人員認為環境行政公益訴訟訴前程序是一種政策性、運動式的制度，不重視訴前程序中檢察建議的質量，存在制發混亂、檢察建議針對性不強，疏于跟蹤監督等現象。同時作為被監督對象的行政機關，通常都會采納檢察建議，但是執行落實往往缺乏力度，甚至是敷衍了事。這是訴前程序剛性不足的現實體現。

（二）訴前環境檢察建議質量不太高，程序失范，缺乏直接約束力

1.環境檢察建議的立法規定。環境檢察建議最早在2009年《檢察建議工作規定》中首次對其定義、運行程序等進行了規定。2017年新修定的《行政訴訟法》以及2018年兩高制定的司法解釋中有關“檢察建議”的規定也反映了訴前檢察建議作為檢察監督重要方式之一的定位，檢察建議是環境問題治理的創新方式，可以敦促行政機關積極履職，實現預防和減少破壞污染環境的行為，優化社會治理等價值。[3]但鑒于檢察建議的規定還不夠細致，司法實踐中的問題比較多，一定程度上影響了其監督的功效。

2.環境檢察建議實施中的問題。第一，法律規定不明確，導致環境檢察建議權運行無序。調研發現，環境檢察建議發出后，被建議主體的回復時限等法律后果沒有明確化的法律規定，造成檢察建議強制性、嚴肅性不足，那么檢察機關在落實過程中找不到有力的工作抓手，相關單位即便采納了也往往“出工不出力”，所應發揮的監督作用嚴重不足。由于檢察建議權的法律規定不明確，在法律依據的引述上差異較大，影響了檢察建議的權威性。

第二，環境檢察建議質量不高，流于形式，法律效果有限。提高環境檢察建議質量，是引起被建議單位重視，進而提高檢察建議剛性的前提和基礎。調研中發現部分檢察建議內容過于具體，如提出明確的罰款數額等，這種做法混淆了與行政權的邊界問題；檢察建議表述抽象，不僅缺乏實質性內容且指導性不足，行政機關只是被告知應依法履職，這種做法降低了行政機關履職的指引性。[4]同時，檢察機關由于自身制裁權限不足而難以實現督促整改的目的，相關部門在收到檢察建議后拖沓敷衍，從而使得相關工作效果虛化，弱化了檢察建議應有的公信力。

第三，環境檢察建議制發程序不規范，影響了檢察建議的權威性。調研中還發現環境檢察建議在制作中還存在很多不規范的問題。一是檢察建議制發標準化程度不足。在具體的制發環節中，各部門各自為政，而且環境檢察建議制發審批程序也不一致。二是文書格式不規范。主要體現在文書名稱和文書編號上的不統一。三是建議對象不合理。

第四，不科學的案件考評機制，影響了環境檢察建議的實施效果。調研發現，檢察實務中因為業務水平考核往往和檢察建議的制發、采納情況相綁定，被建議主體給與回復或采納均被視為合格，因此在一定程度上造成檢察建議在具體執行中出現虛化。在全國試點時期，不少地區都不同程度地存在分配轄區檢察院必須辦理環境行政公益訴訟案件的指標的做法，反映出檢察機關在推行這項初創制度時的政策性偏好與追求勝訴業績的實踐性傾向，直接影響了環境檢察建議等創新制度的實施效果。

第五，環境檢察建議跟進不到位，導致效果難以延伸。檢察建議發出后還有反饋、督促等環節，那么其最終執行實效也離不開這些環節的有力落實。調研過程中發現，盡管各環節應當保持貫序進行，但是由于程序規則上不嚴謹，造成大量后續工作被淡化弱化。同時因為檢察機關的行政資源難以匹配工作強度，特別是缺乏擁有較高環保素質的人員、經費緊張等問題，造成檢察建議虛化，相關經驗無法得到更多的普及和借鑒。

（三）訴前程序實施中還存在諸多具體的實體與程序問題亟待解決

1.環境檢察公益調查核實權實現手段有限，對公益事實證明難度比較大 首先，案件線索發現困難、立案材料少。調研中，一些地區的基層檢察機關辦案人員依靠在河流、廠礦企業等巡查發現案件線索的做法，混淆了環境行政職能與環境檢察職能之間的關系。此外不少檢察院購置了無人機，想利用無人機等遙感技術，在發現案件線索、固定環資案件中的證據等方面有所作為，但實效性如何，還得觀察。

其次，訴前公益調查核實的辦案手段有限，制約了對環境公益案件的事實認定，也導致檢察建議的內容針對性不強。要保證訴前檢察建議的質量，必須以詳實的案件調查核實作為基礎。但環境案件具有事實調查高度專業性、環境損害數額模糊性等諸種不同于其他案件的特點，使得環境案件辦理中存在調查取證手段有限、證明難度高的困境。提前介入是在檢察機關環境領域進行公益調查核實比較常用的手段，但是環境行政監察機構對此卻不理解，從而導致他們怠于行使環境行政權，以規避責任與風險。

2.實體方面存在“訴前履職”的審查標準過寬過嚴的問題。首先，對行政機關履職情況判斷的標準過寬。調研中了解到，在環境行政公益訴訟案件的處理過程中，“行政機關是否履職”往往成為訴前程序與審判程序中的爭議焦點。所以應當肯定現行法律規范設立了審查行政機關是否履職的“雙重標準”，應評估行為效果并沒有充分消除環境公共利益的侵害。在這一雙重審查標準中，結果標準是約束力更高的標準。

其次，對行政機關未全面履行界定得過嚴。在實踐中存在著界定準確性不足，造成結論過于嚴厲缺乏公正性的問題。調研發現，當行政行為處于特定的氣象或自然條件下時，會一定程度上干擾甚至嚴重影響全面依法履職，導致無法在規定時間內完成環境檢察建議，在這種情況下對未全面履行法定職責的行政機關施以處罰及訴訟，則失之過嚴。

3.程序方面存在訴前與后續程序銜接不暢的問題。首先，請求銜接方面，檢察建議與環境行政公益訴訟不一致。在訴前程序中行政機關未自覺履行或者未按檢察建議作出糾正，法院就會應檢察機關要求采取相應的強制措施。但實踐中往往出現檢察機關無法意識到檢察建議和訴中的訴訟請求，從而一定程度上造成兩者相悖，這是不合理的。

其次，訴前程序與訴訟程序銜接的期限過短。《最高人民檢察院關于檢察院辦理公益訴訟案件的規定（試行）》規定訴前程序行政機關履職期限為1個月，通過調研發現，囿于環境公益損害不僅涉及人數眾多，而且環境損害存在復雜性和長期性，那么顯然當前法律規定中的履職期限太短，不符合環境公益訴訟運行的內在規律，失之嚴苛。

再次，兩院在訴前、訴中的管轄和銜接上同樣有缺陷和弊端。調研中Z縣法院人員談到2017年一起環境資源的案件，因為沒有管轄權，集中到玉樹市法院進行審理。發生在果洛的案件因沒有設立專門的環境資源審判庭，所以也要移送到玉樹市法院進行審理，這樣就存在不同地域的檢察機關之間移送，然后再起訴到相應的法院的情況。對此應當規定：檢察機關對訴前程序案件的管轄，應當與人民法院對訴訟案件的管轄一致。

最后，檢察建議的對象與被告選擇的銜接存在問題。實踐中常有同一事件存在多個行政機關違法行使職權的情況，對此我們主張檢察機關應盡量保持較少數量的未被提起檢察建議的行政機關作為被告的同時，圍繞檢察建議的對象作出訴訟。另外，如果將檢察建議的對象局限于少量行政機關，相關工作必須由眾多部門共同參與方可實現工作目標，這時應當視為對檢察建議的對象是否履職缺乏判斷而無法成為起訴的條件，導致無法提起訴訟。

三、環境行政公益訴訟訴前程序的完善

完善訴前程序的制度設計，需要采取一下措施：

（一）加強對訴前程序獨立價值的認識，發揮督促行政機關自身履職的積極性和主動性

首先，要確立訴前程序獨立的價值定位。[5]環境行政公益訴訟制度的主要目標應當放在督促行政，所以就該制度而言，應一絲不茍地保證訴求程序得到落實，確保始終站在立法精神和制度設計的立場，將訴前與訴訟看做同等重要的兩個獨立的程序和方法，從而促進訴前程序可以充分實現監督行政權和追求專業性的疊加效果。

其次，要明確訴前程序的制度功能，實現訴前程序分流、督促行政實施的效果。檢察機關在訴前程序督促行政機關依法履職或糾正違法，以實現訴前程序應有的分流功能。

（二）提高環境檢察建議的質量，增強法律監督的實效性

首先，立法上細化環境檢察建議權。要提升環境檢察建議的強制力必須在國家立法層面補強檢察建議權。2018年最高檢規定了檢察建議的性質地位、監督管理等內容，彰顯了其作為法律監督權的性質和地位。另外在環境生態領域，應該在《環境保護法》中新增檢察院的環境檢察建議權，明確該權利的有關時限、程序等問題，從而保證以制度建設進一步指導相關檢察建議能夠高效穩定實現的職能。[6]

其次，優化環境檢察建議的工作機制。加強檢察建議的可操作性，需要從以下方面展開：第一、規范環境檢察建議書文書格式。圍繞環境檢察工作的內在規律和實踐規律，推動檢察建議書的執法標準化。[7]第二、細化環境檢察建議書的內容。在內容上應當以問題為導向，確保邏輯嚴密，以體現所制發文本的嚴肅性和公信力。第三、嚴格規范制發程序。在案件審查開始后，負責相關工作的檢察人員覺得有必要制發檢察建議，有必要根據客觀事實擬定文書，提交主檢察長或分管副檢察長簽發，以正式文件名義制發。[8]

最后，著力完善環境檢察建議的跟蹤和反饋機制，研究制定系統的追責措施，確保檢察建議充分執行，取得實效。一方面必須建立跟蹤和反饋制度，另一方面要明確規定任何行政機關無正當理由不得拒不履行檢察建議。同時，也要建立檢察機關自身救濟機制和責任追究機制，保證環境檢察建議合法合理，督促檢察機關自覺提高建議質量。

（三）構建訴前程序與訴訟程序銜接之規則體系

首先，賦權檢察院對拒絕調查核實的單位和個人進行罰款、拘留的強制權，提高其收集證據的能力，明確舉證責任。在環境行政公益訴訟訴前及訴訟中檢察機關對于環境行政行為違法性、行為危害后果有著高于一般社會組織和公民的認知，也理應具有更高的調查水平，然而在具體取證過程中往往會因為缺乏硬性監督手段而遭受各種阻力。[9]所以有必要給予檢察機關更多授權，以便真正承擔起公益調查核實的職責，從而確保制定配套措施，保證其調查權的實現，并合理分配舉證責任，由此降低檢察機關證明的難度。

其次，準確把握“依法履行職責”的標準尺度，始終保持啟動行政公益訴訟的謙抑性。就當前規范而言，檢察機關往往在審查行政機關依法履職過程中采取的是“雙重標準”，那么，必須指出的是，兩種標準到底是在評估兩者的表里關系，還是評估兩者的并列關系，也是當前的爭議所在。希望最高檢盡快采取司法解釋的形式，規定檢察機關對于行政機關是否遵照檢察建議履職僅須作出形式判斷。[10]

四、結語

環境行政公益訴訟訴前程序的實踐運行現狀表明，這是一項卓有成效的制度創新。應直面當前實踐中的不足和弊端，進一步推動制度建設，實現訴前程序的獨有司法意義，深化訴前程序與訴訟程序的銜接機制，為該項制度發揮更多實踐價值提供堅實保障。