信用信息在工程建設領域招標投標活動中的應用

李炳太

(國家鐵路局 工程質量監督中心，北京 100891)

招標投標是工程建設領域擇優選擇合同相對方的主流模式，也是建設高質量工程的關鍵環節之一。隨著社會經濟的快速發展，工程建設規模恒居高位，勘察、設計、施工、監理、物資設備等采購量大、種類多，招標投標活動密集。規避招標、弄虛作假、圍標串標等違法違規情形也是時有發生，嚴重影響高質量工程建設。究其原因，一方面是市場主體缺乏內在自律動力，另一方面是監管制度還有待進一步完善。國家推進社會信用體系建設已初見成效，信用成為市場主體參與社會活動和市場競爭的基石[1]，當前正在構建以信用為基礎的新型監管機制[2]。如何將信用信息應用到招標投標活動中，發揮信用信息在競爭中的基礎性作用，促進招標投標活動更加規范有序，建設公平競爭的市場秩序，是新監管模式下亟須解決的重大課題。

一、工程建設領域招標投標現狀

(一)信用信息應用的政策基礎

國家構建的以《招標投標法》《招標投標法實施條例》為核心，各部委規章為框架骨干，規范性文件為配套措施的政策法規體系，有力地培育和推進了招投標市場建設，形成了公平競爭、規范有序的市場環境。2014年，國務院頒布了《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020)》，隨后又頒布《法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案》《關于建立完善守信激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》《關于加強個人誠信體系建設的指導意見》《生產經營單位安全生產不良記錄“黑名單”管理暫行規定》《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》等文件，對信用體系建設做出了頂層設計規劃和制度性安排，基本建立了信用信息采集、公示、應用、監管的制度體系。信用信息應用于工程建設領域的招標投標活動有了制度基礎。

(二)招標投標活動違法違規現象仍存在

隨著國家深化推進“放管服”改革，招標投標領域也在不斷建立健全監管制度，進一步規范了招標投標活動、凈化了市場環境，為實現公平競爭提供了制度保障。但是違法違規現象還未能徹底消除。招標人違法違規行為主要有：一是采取各種方式規避招標、虛假招標；二是為實現特定市場主體中標的目的，直接或變相限制和排斥潛在投標人[3]，2019年國家發改委《工程項目招標投標領域營商環境專項整治工作方案》中界定的17種排斥情形，實踐中均不同程度存在。投標人違法違規行為主要有：一是借用、掛靠資質；二是實施圍標串標；三是編制虛假業績、虛假人員信息。此外，還存在招標人(招標代理)、投標人共同串通，評標專家喪失公平公正立場、違規評標等問題[4]。

(三)存在惡意投訴、舉報現象

投訴、舉報本質是維護招標投標活動公平公正、維護正常市場秩序的有效機制，是當事人維護合法權益的有效救濟途徑，在實際的招標投標活動中，卻被部分市場主體濫用于惡意競爭。比如針對依法合規評審公示的第一中標候選人，編造不實信息或違法獲取信息進行惡意投訴、舉報，干擾正常的招標投標活動進程；或是拒不接受依法合規處理結果，以期達到重新招標以獲得再次競標的機會。據某行業統計顯示，2018年正式受理的工程建設項目招投標投訴事項，調查核實后不屬實率高達59%，嚴重浪費了行政資源。目前，工程建設領域對惡意投訴、舉報的界定，尚無明確規定，處理制度尚不完善。

(四)法律法規落實機制不完善

《招標投標法》等法律法規及規章賦予行政監管機構的監督檢查權，明確了招標投標當事人有配合監管機構監督檢查、調查的義務。但對當事人拒絕履行配合的義務，執法機關如何處理，尚無明確規定。投訴、舉報多涉及當事人的具體利益，部分當事人或是消極配合調查，或是采取各種方式拒絕履行配合義務。監管執法機構只能耐心說服、反復溝通，使得調查核實取證時間過長，甚至出現超出調查處理時間規定的情況，嚴重影響招投標活動的進程，監管執法效能不高。

(五)監管力量與監管需求不匹配

進入新時代工程建設項目的招標投標活動仍很密集。當前，國家持續深化公共資源交易平臺整合工作，強化公共資源交易目錄規范管理力度，工程建設項目招標投標屬“應進必進”范疇，必須進入公共資源交易平臺交易。招標人具有選擇交易平臺的權利。一些行業項目的招標投標活動廣泛分布于各省、直轄市，交易地點分散。同時，招標投標活動又具有程序性、不可逆性、時間緊湊等特點，監督及時性要求高。部分行業監管力量存在不足，不能充分滿足高頻次、大范圍、多地點、及時性的監管需求。如鐵路行業7個地區鐵路監管局，從事工程建設監管執法人員約50人，其中部分人員承擔著全國范圍內鐵路行業工程建設項目招標投標活動的監管職責。有限的監管執法力量與行業監管的需求不匹配。

(六)信用信息在招標投標領域應用還不充分

工程建設領域已經建立了信用管理辦法。但市場交易主體統一的信用檔案尚未建立。不同行業、不同區域內的非嚴重失信信息，其公布、應用還存在局限于行業內、區域內的情況，還不能形成對企業社會信用的綜合評價。失信信息在招標投標領域中應用也還不充分。例如，鐵路行業制定的《鐵路工程建設失信行為認定記錄公布管理辦法》明確規定，對嚴重失信行為和納入“黑名單”管理的當事人，可以依法限制參與鐵路工程建設項目招標投標；但對失信行為實施聯合懲戒的具體措施，還需要在更高層面上進一步統一完善。2020年頒布實施的《鐵路工程標準施工招標文件》中，明確了對被列入失信被執行人名單的企業實施限制的措施規定；但也僅限于在公布期限內的失信當事人，還不具備應用當事人社會信用綜合評價結果的條件。

二、招投標違法違規行為分析

(一)利益最大化動機驅使

工程建設領域參與招標投標活動的主體是企業，企業經營的核心是追求利潤。持續獲得的合同，是企業維持“現金流”的關鍵、企業發展的生命力。在市場經濟的大潮中，企業存在著重經營、輕管理、重效益、輕履約的理念。工程建設領域招標投標內容廣泛，涉及工程勘察、設計、施工及監理采購，還涉及原材料、物資設備以及各類服務項目采購等；市場主體也比較復雜，參與主體包括建筑勘察、設計、施工、監理企業以及物資設備生產商、材料供應商等，公有制、私有制的大中小型企業都參與其中，參與數量很龐大，競爭十分激烈。企業的發展以及員工職業發展都與經濟效益掛鉤，都與項目承攬密切相關。因此，就有部分企業和人員為了中標鋌而走險，實施違法違規活動。

(二)招標投標活動當事人的誠信意識仍淡漠

當前誠信意識和守信行為在社會經濟活動中還未真正成為主流風尚，失信成本低。按照當前的招標投標領域的有關規定，投標人被查實在招標投標活動中存在違法違規行為，或是沒收投標保證金最高80萬元，或是處以中標合同額的5‰～1%罰款，幾千萬元的標的只損失幾十萬元而已。但一旦中標，卻可獲得幾千萬元的合同。違法成本低，獲利高，投入產出比嚴重失衡，博弈成本極小[5]。同時，按照現行的法律法規，對違法違規行為只是一次性懲罰，缺少類似道德約束的長久性社會制約機制，信用成本為零。國家聯合懲戒機制也還未發揮威力。市場主體尚未建立對信用懲戒的畏懼感和信用崇尚心，信用的內在自律機制和社會制約機制還有待進一步健全。市場主體的誠信意識并不強烈。

(三)信用體系建設還有待進一步完善

當前，不同行業、不同領域信用評價體系各有特點，市場主體失信信息在工程建設領域應用標準并不統一，仍是各自記錄各自應用，呈現“孤島化、區域化”特點，還沒有實現“行業化、全國化”[6]。市場主體的信用記錄建檔工作尚處于起步階段，企業的社會信用綜合評價制度建設還有待推進。失信聯合懲戒機制真正發揮效用還需各行業做更深一步的工作。

三、深化信用信息在招標投標活動中的應用

工程建設領域建立信用體系，應堅持市場主體“依法經營、守法生產、誠信發展”的市場運行內在機制。當前，招標投標領域存在的各種違法違規行為，其中一個主要原因是市場主體缺乏自我約束、自我管理的內在壓力和需求。信用已經成為社會經濟活動的基石，信用信息應當在招標投標的競爭環節更好地發揮基礎性作用，推動構建以信用為基礎的監管機制。

(一)進一步完善信用體系建設

按照國家信用體系建設總體部署，各行業快速推進信用體系建設，誠信意識和守信風尚已初步形成。但仍存在信用體系各異、信用評價標準不一、公示及應用囿于局部區域等情況。工程建設領域需進一步深化信用信息互通共享，評價結果互通互用，實現信息采集的及時性、可靠性和公示告知的廣泛性。注重推進信用信息的實踐應用，打破信用信息的“孤島化、區域化”，促進信用信息應用的“行業化、全國化”，進一步推動構建“一處失信、處處受限”的社會環境，引導“守信激勵、守信光榮”的社會正風向。推動建立企業以信用為核心的競爭機制[7]。

(二)推進招標投標活動的信用承諾制度建設

工程項目招標與合同管理聯系緊密，招標文件中載明的合同條款是履約的依據。依合同履約是守信的基本形式。工程建設領域存在著長期難以解決的履約問題，如企業投標文件載明的項目管理人員與現場實際項目管理人員兩套班子，農民工工資拖欠，違法分包屢禁不止等。法律法規早已明文禁止，卻禁而難治。建立信用制度重在解決問題。國務院辦公廳《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》提出的信用承諾制度，為破解履約難的問題提供了新的思路。

在招標投標領域實施守信承諾制，承諾內容納入合同條款[8]。進一步補充完善招標文件(含資格預審文件)示范文本，增加守信承諾內容。投標人(或資格預審申請人)需在投標文件(或資格預審申請文件)中承諾：一是由投標文件載明的項目主要管理人員負責項目建設，杜絕人員非正常更換。二是加強農民工工資支付管理，建立健全管理制度辦法，按規定設立專用賬戶，按時足額支付，杜絕拖欠。三是加強分包管理，杜絕違法分包。四是依法參與投標活動，誠信競爭、公平競爭，杜絕惡意投訴舉報。五是加強企業管理，積極配合監督執法活動，按要求組織人員配合并如實提供資料。六是如違背承諾則按信用相關規定處理。上述書面承諾事項納入信用記錄范圍，作為事中、事后監管的重要依據。監管結果納入信用評價體系。以信用壓力督促企業兌現履約。守信承諾內容可據市場秩序監管需要適時調整。

(三)強化招標人(招標代理人)的信用信息公告

所有參與招標投標活動當事人的信用信息均應納入監管范圍。進一步修訂完善招標文件示范文本，將招標人(招標代理人)信用信息納入信用管理體系，招標公告中要公示招標人(招標代理人)在一定時期內(如兩年內)存在的失信行為，如拖欠工程款等違約情況、與投標人串通內定中標人等違法違規行為，以推動招標人(招標代理人)強化企業內部管理，加強自律，依法合規開展招標活動，樹立良好的守信企業形象。潛在投標人可以參考此類信用信息，根據企業自身實際情況，研究制定經營思路、投標策略。同時，還可以促進各參與方對招標投標活動進行社會監督。

(四)讓信用信息在招標投標活動中發揮基礎性作用

招標投標活動的實質是通過公開、公平競爭，科學、從優選擇綜合實力最強的合同相對方。當前，資格審查工作比較注重企業的資質、業績以及人員資格、經歷，對其在以往項目建設中出現的失信、守信情況審查深度不足，特別是對企業在履約過程中因失信造成項目管理難度加大、投資增加、隱患引發安全事故等情況，缺乏必要的技術手段甄別，要實現選定綜合實力最優企業的目的，還需克服很大困難。要進一步加大信用信息在招標投標活動中評審比重，全方位綜合評審投標人。

重視評審歷史信用信息。按照信用分級標準，資格審查申請人要在申請文件說明一定時期內(如兩年內)的失信情況，并輔以信用承諾：已按照招標文件(資格預審文件)要求提供所有需要提交的失信信息，如不實，同意招標人按招標文件(資格預審文件)載明的評審辦法處理。

充分發揮信用信息在投標競爭中的作用，提高信用指標在投標文件評審中的比重，實施按照信用分級標準逐條扣分制度或折價制度。對納入黑名單的，按有關規定否決投標處理。

(五)信用信息應用情況納入評標結果公示內容

信用信息應用要接受社會監督。按照有關規定，依法必須招標項目要公示中標候選人信息。應進一步完善中標候選人公示信息制度，中標候選人公示內容中補充增加中標候選人按照招標文件要求載明的失信行為信息，接受利害相關人及社會的廣泛監督，實現信用信息公平、公正的發揮競爭遴選作用。同時，進一步完善異議、投訴機制、渠道，切實維護各方合法權益。

(六)加大招標投標活動中失信懲戒范圍和力度

失信懲戒目的是對失信主體的失信行為進行處罰，懲育結合，使其承擔錯誤行為所造成的后果，促使其認識錯誤，采取措施、完善制度、加強管理，維持正常生產發展。

失信懲戒應首先完善對人的懲戒機制。按照失信分類等級標準，對于在招標投標活動中的嚴重失信行為,要將失信市場主體的法定代表人或主要負責人、實際控制人納入懲戒機制，切實提高失信成本。杜絕失信當事人“打一槍、改換門面再開張、再失信”的情形發生，讓失信責任人無處遁形、處處受制。只有當事人切實感受到了失信受懲的威力,才會真正建立誠信意識,強化企業管理,建設誠信企業。

要加大失信懲戒的力度。要通過失信懲戒，推動構建“不敢失信、不想失信、不能失信”的誠信體制。加大信用代價，提高失信成本，促使企業自我覺醒，真正重視企業發展戰略，守信經營、依法履約，從其內部建立誠信機制。深入研究懲戒力度與企業發展的邊界關系，既要在現有的懲戒規定上提高懲戒力度，對企業產生觸動，又要避免企業因過度受懲而影響企業正常的生產經營發展。主要措施有：一是分級分類監管[9]，采取不同監管力度、頻次，加大監管壓力。二是限制競爭，依據失信類別程度，取消一定時期、一定范圍、一定區域內的競爭機會，限制參加工程建設項目招投標活動。三是行業限制措施，取消其參與一定時期內行業工程建設項目招標投標活動的權利。四是在連續時間內，嚴重失信連續不間斷達到一定程度或連續出現聯合懲戒名單達到一定次數，在一定時期內不得參與工程建設活動。五是延長嚴重失信名單公示期限，懲戒“失信不悔”。六是限制參加工程評優評獎活動。七是建議調整資質資格，除依法給以行政處罰，還可按規定建議有關行政許可審批部門降低、取消失信主體資質資格。

要確保失信人不會通過失信行為獲得不當獲利。只有失信成本大于違法獲利[10]，才能使市場主體能夠權衡利弊，真正從內心上樹立不敢失信、失信失不起的意識，守信、誠信機制才能真正確立起來。

四、結束語

誠信社會體系下，信用是市場主體參與社會經濟活動的名片和參與競爭的核心競爭力要素之一。信用信息是依法監管和誠信社會建設的基礎。工程建設領域堅持高質量發展，必須激發市場主體在建設社會主義現代化強國的大局下，堅持人民理念，重信守約，公平參與競爭，依法依規推進建設。推進信用信息在招標投標活動中的應用，充分發揮其在社會競爭活動中的基礎性作用，是推動構建“以信用為核心”的監管機制的必然需求。同時，能夠進一步促進工程建設領域的市場主體強化信用意識，守信兌約，打造信用品牌，完善“信用競爭”的自律機制，引領“誠實守信”社會正風尚，助力完善社會誠信體系建設，維護公平、公正的市場秩序，建設新時代高質量工程。