社會合作：我國政府治理理念創新的新視角

陳 曉

(中共中央黨校(國家行政學院)社會和生態文明教研部，北京 100091)

一、社會合作：政府治理理念研究視角的新轉向

隨著后工業社會的來臨，傳統社會結構與政府治理手段逐漸被替代，后工業社會在催生經濟新業態的同時，也加大了社會風險。因此，政府如何通過創新治理手段，權衡政府與社會的關系，使社會處于動態、均衡的發展，一直是學界在逐步探討并不斷深入的話題。黨的十九屆五中全會提到：完善共建共治共享的社會治理制度。實現共享的主要途徑就是社會合作：即在政府治理體系生態圈中，融入社會力量，如：企業、公眾、民間組織等多元主體，激發社會力量的內生動力，讓他們參與到社會治理過程中。

邁入新時代，我國政府治理理念也在不斷地調試與更新中。我國政府治理理念也有諸多創新：首先，政府能夠正確處理好與社會力量間的關系。政府與社會力量的關系從沖突走向彌合，進而走向合作。其次，在中央與地方政府關系方面，中央政府逐步從“分層—放權”結構走向“分層—分權”結構的制度化[1]。中央與地方政府之間的放權與合作，實現了地方政府在政府治理體系中的創新。最后，政府治理充分利用互聯網平臺實現了治理手段多樣化。在“互聯網+”與大數據背景下，互聯網能夠兼顧協商治理的多方訴求，不僅可以推動政府治理創新的現代化，還可以使公眾參與政府治理的方式更加便捷，公眾參政的主體意識都在逐步增強[2]。

從中國具體實踐經驗來看，中國的多元主體愈加增多，社會力量的愈加龐大證明了政府在治理中必須要重視這一群體。自新冠疫情爆發以來，在黨的正確帶領下，中國政府帶領中國人民打贏了一場完美的疫情攻堅戰，這足以說明社會合作已成為政府治理過程中的一種重要的社會行為與理念。本文以社會合作理念為研究視角，試圖對我國政府治理理念有所創新，同時致力于實現多元主體間的良性互動與差異互補。通過社會合作的方式，形成政府—社會—的良性的互動治理體系生態圈，在與中國多元主體之間的持續互動中找到中國政府的治理之路。

二、社會合作理論文獻梳理

社會合作作為政府治理的新理念，首先需要對社會合作做一個較為系統的梳理。“合作是人類社會行為中最常見的行為之一，如果沒有既存的廣泛協作和合作網絡，那我們大多數將會死亡”[3]。很顯然，契合于工業社會的競爭體系已不適用于風險與危機并存的后工業社會與個體化社會。合作是社會行動的重要基石。因此，近些年，學界將社會合作作為一個基礎性議題進行研究，并取得了眾多學術成果。基于此，本文旨在系統梳理近些年社會合作理論的主要研究內容，分別從合作及社會合作的定義、研究領域、理論基礎、具體路徑等4個方面展開論證與評述。

(一)合作及社會合作的定義

“合作”一詞，近些年來已廣為各學科探討。張維迎在《社會合作的制度基礎》中提到：“人類的所有進步都來自合作。……人類的合作的范圍越寬、越廣，人類的進步就越快。”[4]學界對社會合作問題的研究也呈現出多維度、多領域、多方法的趨勢，主要聚焦在：生物學、哲學、社會學、公共管理學等學科。

Griffin從細菌生存繁衍的例子中抽象出“競爭”與“合作”的定義：“競爭”是指對資源進行掠奪且自己不創造有利于他者生存的資源；“合作”是犧牲自己利益且為鄰近組織創造資源的利他行為[5]。Nowak等將合作定義為：合作是以犧牲自己為代價的社會行為[6]。而McNamara從公共管理學視角將合作定義為：合作是對公共產品作貢獻，而競爭是攫取其他人對該公共產品的貢獻。[7]由此可見，學者們得出了一個基本共識：合作是以共生共在為前提，通過犧牲個體部分既得利益的一種利他行為。

隨著學界對合作行為研究的不斷深入，社會合作、合作治理、多元共治、合作主義等學術名詞如雨后春筍般冒出。社會合作區別于多元共治等其他學術概念之處就在于，社會合作強調任何社會領域內的活動都應當有一個或多個主導力量，即“一主多元”。因此，社會合作是指社會群體之間在一個或多個主導力量的指引下，依據共同認定的原則，采取合作行動以促進人的全面發展和社會全面進步的行為取向和社會狀態[8]。

(二)社會合作的研究領域

中國對于社會合作的研究濫觴于21世初。作為一種新興的研究視角，社會合作涉及的研究領域也愈加寬廣。

首先，社會合作用來解決諸多社會困境。學界對社會合作這一領域的研究肇始于對囚徒困境、集體行動的困境、公地悲劇等概念的闡發[9]。曼瑟·奧爾森(Mancur Olson)于1965年出版的《集體行動的邏輯》揭示了集體行動的困境，公地悲劇則是加勒特·哈丁(Garrett Hardin)在其1968年的文章中提到。埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)在研究“公共池塘資源”問題時，對于小規模的社會合作也進行過一些初步的探索與嘗試。這些模型雖各有側重，但其均視為多人的囚徒困境與博弈。Ernst Fehr與Simon C?chter認為：在代價高昂的懲罰面前，幾乎可以實現和保持較高水平的社會合作行為[10]。

其次，社會合作已成為研究社會治理的重要理論視角。社會合作在公共管理學科領域中探討最多且應用最廣，張康之教授最先敏銳地察覺到“公共管理是一種新型的合作治理體系”[11]。社會合作將成為社會治理、政府基層治理乃至全球治理的最有效手段之一。

最后，社會合作也被應用于我國其他領域的改革，如：醫療保障領域[12]、生態環境領域[13]。社會合作廣泛應用于國家與社會治理的多個方面，走向合作治理是遵循社會治理的發展規律所決定的，也是順應治理的自身特點所決定的。

(三)社會合作的理論基礎

社會合作古已有之,有較為深厚的理論淵源。馬克思唯物史觀揭示了人類社會的基本社會結構與發展規律。馬克思在把握生產力與生產關系矛盾的基礎之上，論證了人類社會在從必然王國獨立地走向自由王國的步伐中，如何實現人類社會真正意義上的社會合作。其主要途徑就是社會生產力的進步，且及時調整生產關系間的變革，以此促進人類層面的社會合作行為[14]。社會是建構在生產力與生產關系基礎之上的高級的社會行為，合作精神是社會發展的共同知識[15]。

涂爾干(Emile Durkheim)最早提出了社會失范理論。在一個高度失范的社會中，由于社會成員沒有共同的生活目標與價值標準，缺少行為的指南與約束，因而這個社會有解體的危險[16]。所以，涂爾干提出了集體意識論，雖然社會分工促進了社會有機團結，但卻變相對個人意識與個體的發展提供了生發的空間，分工削弱了集體意識在社會發展中的核心功能，降低了社會合作的可能性[17]。

人類共同體思想也深刻主導了社會合作的前進方向。社會合作的最高理想是構建一個共同體。西方古典哲學家柏拉圖的“哲學王”思想、亞里士多德的“至善城邦”思想以及盧梭的“公意”思想，均勾勒出西方古典思想家對未來理想社會的社會形態。哈貝馬斯(Jürgen Habermas)同樣認為國民共同體能夠讓國民團結起來，促進社會合作行為的產生。張康之教授提到：“社會合作的前提是人的共生共在”。共生共在是共同體的主要特征之一，Samuel Freeman認為社會合作本質上是自愿的，并無其他強迫奴役且組織人們為自己負責的條件[18]。由此可見，人類共同體思想也成為影響社會合作進程的主要理論基礎之一。

(四)社會合作在政府治理中的具體路徑

社會合作作為一種良好的社會治理手段，如何更好地發揮社會合作在社會治理體系中的最大效力，這是學界廣為探討但并未形成共識的問題。從具體路徑分析來看，不同的學者有不同的觀點，主要是基于以下4個維度：

第一，堅持以“公民本體”為基礎的社會合作。有學者認為，社會合作的堅硬內核應是公民本位社會，構建“以人為本”的公民本位社會，可以最大限度地增進公民的公共利益[19]。

第二，做好社會各階層利益讓渡問題。需要讓社會各階層的利益讓渡成為常態，各階層社會合作的關鍵是要形成利益協商傳統[20]。要讓社會的上層、中層自覺加入到參與改革的行列中[21-22]。

第三，完善3種社會合作運行模式。從社會合作的基本動力來劃分，人類發展進程中共出現3種社會合作模式，即自發性社會合作模式、自覺性社會合作模式和自為性社會合作模式。而當代中國，3種社會合作模式都處在相對缺位狀態，所以應通過社區回歸充分發揮自發性社會合作模式的功用、強調主體參與來完善自覺性社會合作模式、通過道德重建推動自為性社會合作模式的發展[23]。

通過以上論述，可以發現，有關合作及社會合作的定義及研究領域、理論基礎、具體路徑等研究已較為深入，并取得了眾多的理論研究成果。為進一步開展研究奠定了非常良好的基礎。但由于中國政府治理情況的復雜性與多變性，其社會合作模式還不甚成熟，因此相關研究還有進一步深入探討的空間。未來的政府治理模式更加強調多元主體之間的平等、協商與尊重，但目前我國政府治理仍存在許多問題，如：政府邊界不清晰、監察體系不完善、公眾反饋渠道不順暢等，因此，應加快形成多方共贏的協商式矛盾化解機制，加快構建互聯網背景下社會合作運行模式下的社會治理新方式，加快構建更加完善的中國本土化的社會合作分析框架。

三、基于社會合作的我國政府治理理念創新思路與對策

(一)政府與公眾：讓公眾成為社會合作的重要基礎

面對中國實際，在政府治理體制創新中融入社會合作理念是大勢所趨。目前，政府亟須擺正與調整公眾與自己的關系。所以，在政府推進社會合作進程中，應讓公眾參與到政府治理體制創新的意識理性嵌入政府治理體制中。具有一定深度的公民參與，其過程本身就可以幫助我們制定有效的政策，超越現代傳媒文化的障礙[24]。

1.政府要積極培育與公眾的共同價值觀

張康之認為：“在社會建構方面，是需要改變思路的，首先要做的就是，需要改變認識社會的視角，即從共同體的角度去認識社會，以人的共生共在為出發點去形成相應的制度和社會問題解決方案。”[25]目前，不少政府官員認為公眾的參政議政會削弱政府的職權，如此想法只能讓社會合作理念付之闕如，沒有集體意識與共同價值觀的鋪墊，政府與公眾間的社會合作很難達成完美的契合，雙方的消極抵觸只會延緩社會合作進程。所以，政府必須要在價值層面認可并真誠地悅納公眾，積極主導社會合作進程。

2.政府要積極開展公眾反饋機制建設

公民的主體性必須得到尊重，從馬克思主體性角度來看，主體性就是人在實踐活動中相對于客體所表現出來的能動性、創造性和自主性[26]。主觀能動性是公民主體性的最重要表現，即公民在既定的法律范圍內，在相互獨立、相互平等的前提下，有充分的自我表達機制。所以，政府要充分尊重公民的主體性，讓公眾參與到政府社會合作進程中，真正讓公眾在參政議政中發揮作用，只有地位的平等才能換來充分的自由。就現狀來看，目前公眾的表達機制并不健全，公眾無法將自己的真實想法反饋給政府，這進一步阻礙了公民與政府的互動。所以，政府要積極構建較為完善的群眾發聲渠道，拓寬公眾的訴求渠道，政府根據建議進一步給予回應并給出解決措施。

3.政府要積極完善公眾參與監督機制建設

創新政府治理體制的重要途徑之一是政府要讓社會力量參與到社會監督中。讓社會力量參與監督機制可以彌合政府的監督不足與監督不力。2009年，陜西省神木縣全縣推行免費醫療制度。神木縣所有居民均享受城鄉一體的醫療保障制度，所有縣民看病在超過起付線標準的部分均由政府報銷，每人每年累積最多不超過30萬。制度自推行以來，極大地激發了神木縣勞動人民的積極性，公共服務發展態勢良好，與經濟增長形成了良性共生關系。神木全民醫保之所以能夠推行，防范醫療資源浪費的監察體系功不可沒。這個監察體系設計了至少4道防線：第一是醫院醫療自查，第二是醫院報銷審核，第三是在定點醫院長駐檢查員，第四是設置全面控制的“康復辦”。但面對復雜的醫療環境，這4道防線還是顯得有些勢單力薄。于是一些新的社會監管力量被吸納進來，2010年，神木全民免費醫療紀檢監察大隊成立。這些隊員全部來自體制外，有中學化學老師、小學數學老師、煤炭系統員工等，他們的加入很好地解決了監察隊專業知識不足的問題。一個稽查員按時每天去醫院上班，并監管1～2個定點醫院。監察大隊每半個月還要集中抽查，由此構成了醫療監管的第5道防線。這里既有政府官員，又有企業員工，還有社會力量，不同主體在各自領域發揮其監察作用，將神木全民醫保道德風險發生幾率控制到最低，充分讓全民醫保制度在公正、清廉的土壤中生長、壯大。

(二)政府與民間組織：讓民間組織成為社會合作的重要支撐力量

民間組織是政府提升治理體制能力的重要力量與舉措，在我國發展初期，民間組織發展力量并不強大，伴隨著政府治理體制改革與民間組織的逐步壯大，民間組織在社會合作領域發揮著越來越重要的作用。

1.政府要擺正與民間組織的關系

目前，我國民間組織對政府的依賴關系與二者博弈制衡一直是未解之難題，很多官員仍然保有“民間組織為我所用”的思想，認為民間組織就是政府的附屬，是政府管理的工具，不能作為獨立的多元主體進行參政議政。由于政府持續的資金支持是維系民間組織正常運轉的首要因素，這對培育民間組織的生長與壯大帶來弊端，所以，政府要改變對于民間組織的觀念，要積極讓民間組織融入到社會治理中。政府要充分正確認識民間組織與政府間的關系，民間組織在主體性上獨立于政府存在，民間組織與政府之間是平等的關系。作為多元主體的重要一元，民間組織要積極參政議政、參與社會治理。因此，在政府治理體制創新中，要讓民間組織融入社會合作進程中，充分利用民間組織更接地氣、更了解百姓需求的優點，加速政府的社會合作進程。

2.充分發揮民間組織的公共服務功能

在政府權力和職能范圍所觸及不到的范圍內，處處體現著民間組織的身影，它們在公共服務等領域發揮著政府不可替代的作用，從而有效彌補了政府功能的缺失。政府要用好民間組織，不管是由政府資助的民間組織，還是草根組織，這些自發組成的群眾團體，他們對于提高政府執政能力，加強政府與社會間的社會合作互動具有重要作用。這些民間組織，代表著一定階層的利益與訴求。按照自治準則，德國在提供公共服務時強調廣泛的社會參與。參與提供公務服務的組織負責具體事務，而政府則主要負責制定法律框架和對服務質量進行監管[27]。在民間組織參與政府治理的案例中，德國可作為典型代表。就養老保險而言，政府不負責養老保險金的管理與運營，而是由德國聯邦養老機構負責。機構獨立于政府存在，自收自支，自負平衡，并下設二級機構，主要負責養老保險金的收繳與管理。類似于這樣的民間組織在德國公共服務中還有很多，這些民間組織成為聯結政府與公眾的橋梁，不僅推動了德國社會合作的進程，更加強了德國社會成員的凝聚力與社會團結。

(三)政府與企業：讓企業成為社會合作的重要支柱

政企關系是中國經濟結構轉型中最重要的關系之一。中國經濟轉型的歷史進程也是中國政企關系演進的歷程，因此，政企關系長久以來一直是學術界持續深入研究的問題之一。自新冠肺炎疫情爆發以來，在我黨的帶領下，企業成為疫情期間緩解就業問題、助力復工復產、穩定居民生活的重要支柱。首先，在數據共享方面，許多互聯網企業依托自身優勢，與政府合作，利用大數據分析幫助政府相關部門進行疫情的數據處理、總結與預測；在物資運輸方面，阿里、京東等企業依托自身完善的物流體系，有序開展防疫物資的運輸，保證了疫區抗疫物品的充足與穩定；在助力復工復產方面，企業同樣發揮著不可替代的優勢。淘寶直播成為加速小微企業線下復工復產的重要平臺與工具，成為恢復疫情中國經濟的一扇重要窗口。企業作為重要的社會力量，在政府治理過程中發揮著重要的支柱作用。

為此，在政府治理體系的構建中，政府需要正確處理好與企業間的關系。政府需秉承這樣一種理念，即：社會合作是政企關系的未來趨勢與理想目標。聶輝華認為，從政府對企業是否干預以及如何干預2個維度，可以將世界各地區的政企關系劃分為以下4類：政企合作、政企合謀、政企分治和政企傷害[28]。無論政企關系存續于何種模式，有學者認為：“中國的政企關系是一種典型的合作關系[29]”。在中國政企關系的轉型與重構中，社會合作將是未來中國政企關系的趨勢，也是新時代中國社會結構轉型中重塑政企關系的根本目標。政府與企業作為彼此獨立的兩個主體，展開社會合作的前提是平等。企業作為政府治理手段的補充，應與政府開展平等的溝通與交流，政府不應將企業作為依附主體而行使其權力。重構政企關系的本質是通過社會合作使得政府與企業在權力上保持一種動態的平衡。

四、未來展望

改革開放40年以來，中國政府治理體系已取得巨大進步，國家民主化與法制化都在穩步推進。社會合作是政府提升治理體制創新過程的必由之路，讓公眾、民間組織、企業等社會力量充分融入到政府治理體制創新中，打造政府、公眾、民間組織良性互動的綠色生態，讓社會合作更好地助力于我國政府治理理念創新。東方國家的社會結構與西方國家不同，在國家與個人之間有一個凝聚力極強的共同體結構。介于中間環節的共同體雖然隨著社會變動發生著變化，但是它始終作為一個中間結構起到緩沖和調節作用[30]。所以，在政府治理體制創新中，應加速推進社會合作進程，讓多元主體更好地參與到政府治理中。