現(xiàn)階段開展基層人民銀行整體支出績效管理工作的困難及優(yōu)化措施

文/薛集綱（中國人民銀行蘭州中心支行）

一、文獻綜述

績效管理最早起源于美國，引入我國后加入中國特色的制度要求，逐步形成現(xiàn)行的國家預算績效管理體系。但梳理現(xiàn)有國外學者的研究成果可見，整體支出績效相關研究在國外文獻中沒有明確的界定，對某一部門整體支出績效管理研究并不多見。國內(nèi)學者對整體支出績效管理研究主要集中在行政事業(yè)單位領域，人民銀行整體支出績效管理研究成果較少。梳理國內(nèi)相關文獻，人民銀行整體支出績效的相關研究主要集中在幾個方面。

（一）對開展整體支出績效管理的必要性研究

部分學者認為，人民銀行開展績效評價存在基礎薄弱、標準和方法選擇困難，導致資金使用效率低下，因此需要建立“預算編制有目標、支出執(zhí)行有監(jiān)控、項目完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的績效管理機制（陳文，2017）；部分學者認為，人民銀行推進支出績效管理存在外部要求和內(nèi)在動力兩因素影響，其中內(nèi)因包括加快央行財務轉型觀念、改變粗放型管理模式、提高部門履職效能，外因主要是預算透明化要求與外部審計要求以及財政新政要求（董占斌、倪之明、羅志勤、曾山,2013）。

（二）對建立整體支出績效評價指標體系的研究

關于人民銀行開展績效評價的原則研究，一些學者認為，應注意支出的責任與效率，同時注重導向和激勵作用；一些學者則認為堅持績效與指標聯(lián)系緊密，定量與定性指標的結合原則（許海波,2016）。關于開展支出績效對象方面的研究，一些學者認為人民銀行應從“人員費用”“公用經(jīng)費”“基建類”“行政事業(yè)類”四大類選取定額指標（王婧，2017）。關于開展支出績效的方法研究，一些學者認為，人民銀行支出績效評價從環(huán)境和目標入手，選取平衡記分卡法作為評價方法，構建了包括三級指標的評價指標體系（辛祥正，2015），某些學者認為，人民銀行支出績效評價指標體系應具備較高的可行性和可測性，因此采用熵權法和因子分析法構建了人民銀行分支機構的績效評價指標體系（譚志堅,2015）。

（三）對開展整體支出績效管理保障措施的研究

關于人民銀行支出績效管理的保障措施研究，一些學者認為，樹立正確的績效管理觀念、改進績效管理方式、控制成本是提高人民銀行履職效能重要保障（馮妍婕,2018）；一些學者認為要利用好信息化技術，建立績效管理系統(tǒng)，是促進基層央行支出績效管理的重要手段（陳玉海、李俊珍，2008）；一些學者認為，加強財務會計管理隊伍建設，提高績效管理隊伍的整體素質，是人民銀行開展績效管理的關鍵；一些學者則認為，建設人民銀行整體支出績效管理體系的當務之急是消除內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)、規(guī)范財務行為，防范財會業(yè)務風險、保障資金財產(chǎn)安全(何凱，2011；蔣萬友、于海濱、梁松，2016)。

從整體研究來看，人民銀行整體支出績效管理研究相對較少，多數(shù)分支機構的績效管理水平較低，會計財務轉型工作較為緩慢，信息化預算人才缺乏，相關的支出績效管理理論研究深度有待加強。因此，目前對人民銀行整體支出績效管理研究有很大的突破空間。

二、開展基層人民銀行整體支出績效管理的必要性

（一）突出央行金融為民職能，控制央行履職成本的內(nèi)在要求

面對復雜多變的經(jīng)濟金融環(huán)境，人民銀行在維護金融穩(wěn)定、防范金融風險方面，提供金融服務的任務和作用日益凸顯，這就要求人民銀行需要不斷增強自身的財務實力，提升公信力。實行整體支出績效管理，以央行戰(zhàn)略目標為導向，突出部門預算管理職能，根據(jù)工作目標確定預算目標，有效整合優(yōu)質資源，強化各部門的預算管理主體意識，達到控制成本、優(yōu)化資源配置、提高資金使用效率的目的。

（二）適應當前財務轉型形勢，提高央行管理水平的必然選擇

現(xiàn)階段人民銀行預算績效管理大多只是項目支出，不涉及人員和公用支出，預算編制科學化和精細化水平不高，預算執(zhí)行不能夠有效的控制和監(jiān)督；業(yè)務部門沒有實行預算考核制度，對資金使用效率的關注度不高，這些問題制約了預算管理水平的提升。而通過推行整體支出績效管理，使預算績效覆蓋人民銀行所有支出，可以提高預算管理的科學化、全面化、規(guī)范化和精細化水平。

（三）應對預算透明公開改革，強化央行信息披露的現(xiàn)實需要

財政預算公開是深化預算管理改革的必然方向，《中國人民銀行辦公廳關于進一步做好人民銀行預算公開工作的指導意見》中提到，積極推進和逐步完善人民銀行預算公開工作。現(xiàn)階段人民銀行的預算工作局限于財務部門，使用資金的業(yè)務部門參與預算編制工作的積極性不高，預算對外公開可實施性不強。而通過整體支出預算管理，使預算真正成為一項全局性、全員參與的工作，各部門經(jīng)過溝通、協(xié)調、平衡、反饋等過程，會使預算更具有合理性與可行性，同時高質量的預算數(shù)據(jù)有利于向公眾作出解釋和說明，強化央行信息披露的質量，塑造良好的央行形象。

三、基層人民銀行整體支出績效管理工作現(xiàn)狀及困難

（一）“矩陣式”支出績效管理理念逐漸加深

人民銀行地市中心支行通過基本支出績效試點、試點擴面到項目支出各科目全覆蓋，從會計財務部門到業(yè)務部門，“重績效、用績效”和“花錢必問效、無效必問責”，整體支出“矩陣式”績效管理理念有一定增強。通過進一步明確各部門橫向歸口管理及縱向事權管理職責，充分發(fā)揮會計財務部門、資金使用部門職責。強化“矩陣式”的整體支出績效管理理念，強化部門支出責任，規(guī)范資金管理行為，認真跟蹤各項基本項目經(jīng)費績效管理及目標實現(xiàn)情況，提高財政資金使用效益，保障部門更好地履行職責，努力提升績效科學化管理水平。

（二）基層人民銀行對整體支出績效評價開展試點

現(xiàn)階段，已有大部分人民銀行機構開展了單位整體支出績效評價試點工作，并且通過組建工作專班、采取現(xiàn)場指導、上邀匯報等形式對試點工作進行了統(tǒng)籌協(xié)調和推進。制定總體方案和實施細則，引入第三方機構建立績效評價指標體系，設立一級指標、二級指標和三級指標，按程序、按規(guī)定、按步驟、按指標，逐項進行量化加權評分，對試點行的支出實施了績效評價，切實反映預算管理部門、業(yè)務實施部門履職情況，摸清了各機構的財務底數(shù)和支出特點，促進了基層央行的健康發(fā)展和會計財務工作轉型。

（三）支出績效管理法律制度不夠健全，難以匹配央行部門履職的實際需要

法律制度是績效管理得以有效實施的重要前提，新修訂的《預算法》提出“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，明確了講求績效的理念，奠定了新時期強化預算績效管理的法理基礎。人民銀行作為中央銀行，其職能定位、業(yè)務和機構特點均具有特殊性，從當前績效管理的制度建設情況看，目前各級人民銀行實施部門整體績效管理還處于試點階段，部門協(xié)調缺乏規(guī)劃性與系統(tǒng)性，指標評價體系缺乏操作性與指導性。整體支出績效管理要建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，但目前開展整體支出管理工作的主要依據(jù)是財政部出臺的制度和規(guī)范性文件，前后系統(tǒng)性不強，連續(xù)性較差，更多的是指導性意見，大多停留在大方向大政策上，致使操作性辦法少，對基層人民銀行缺乏系統(tǒng)有效的指導，無法推進整體支出績效管理工作持續(xù)穩(wěn)定開展。

（四）相關業(yè)務支出績效評價的特殊性，使得央行突破性開展支出績效管理困難重重

人民銀行作為我國的中央銀行，其職能和業(yè)務具有很強的專業(yè)性和特殊性，在制定和執(zhí)行貨幣政策，維護金融穩(wěn)定等履職過程中受很多經(jīng)濟、社會因素共同影響，開展整體支出績效評估難以剔除這些外在影響因素。許多業(yè)務性支出及配套的職能費用隨業(yè)務量動態(tài)變化，預算需求具有市場性、動態(tài)性和不確定性的特點，人民銀行承擔的職責中有很多支出成效難以評估、量化。例如，居民對假幣的識別能力并不能直接體現(xiàn)為收繳了多少假幣等。故績效指標評價體系具有一定的特殊性，與其他政府部門和預算單位具有較大區(qū)別，因此人民銀行在推進整體支出績效管理過程中，不能全盤照搬其他政府部門已有的績效管理成果，許多整體支出績效指標與標準從無到有需全新構建，人民銀行各分支機構突破性開展支出績效管理困難重重。

（五）支出績效管理基礎性工作相對滯后，難以保障央行預算績效的提質增效

整體支出績效管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要從多方面完善配套基礎，形成有力保障。總體來看，整體支出績效管理的基礎工作仍不完善，對整體支出績效管理的保障支撐不夠。一是基層行績效管理人員整體素質有待提升。整體支出績效管理工作量大面寬、專業(yè)性強，需要一支高素質的專業(yè)隊伍。目前，基層專業(yè)會計人員普遍不足，懂管理、懂業(yè)務、懂操作的復合型人員缺乏，專業(yè)素質跟不上發(fā)展需要，直接影響整體支出績效管理工作的開展。二是信息系統(tǒng)研發(fā)支撐作用發(fā)揮不夠。信息系統(tǒng)是整體支出績效管理的工作基礎和技術保障，在信息系統(tǒng)建設上，尚未有成型的模式，對績效管理提供的信息技術支撐不足。同時，績效評價標準庫、指標庫、資料庫建設相對滯后，共建共享的數(shù)據(jù)庫尚未形成，要處理成千上萬的項目和更為龐大的績效目標、評價指標、評價標準等基礎信息，沒有完善的信息系統(tǒng)，將嚴重制約評價質量的提升和整體支出績效管理的深入發(fā)展。

四、國外央行整體支出績效管理的經(jīng)驗借鑒

在績效管理相關理論的發(fā)展和政府預算改革的推動下，國外央行相繼引入績效管理模式，逐漸完善了績效管理框架，其先進成熟的經(jīng)驗對我國央行探索支出績效管理提供參考借鑒。

（一）健全的法律法規(guī)文件是實施支出績效管理的重要前提

國外績效管理的法律制度大都較為健全，這也是國外央行開展績效工作的重要依據(jù)。美國是最早把績效管理理念應用于公共部門預算管理的國家，1993年頒布的《政府績效與結果法案》為美國績效預算搭建了法律框架，英國的《支出綜合審查》《資源會計與預算制度》，澳大利亞的《預算績效管理改革白皮書》等法律文件為國外央行逐步建立起一個有效果、有效率和有責任的新型現(xiàn)代預算管理體制。

（二）完善的績效考評流程是落實支出績效管理的有效保障

多數(shù)發(fā)達國家央行在開展預算績效改革時，都建立起一套較為全面的，包含績效計劃、績效報告和績效評價指標在內(nèi)的績效考評體系。以美聯(lián)儲為例，美聯(lián)儲的預算分為三大主體部分：貨幣預算、聯(lián)邦儲備銀行預算、聯(lián)邦儲備委員會預算，這三個部分有各自的預算編制組織和編制流程，相互獨立，以4年為一個周期，分短期和中長期的財務預算目標，使用平衡記分卡和項目評估定級工具，客觀評價整體支出績效水平。

（三）責任分明的組織體系是顯著提升績效管理的關鍵環(huán)節(jié)

國外央行能夠充分保證支出績效評價部門的獨立性與權威性，職責、崗位分工明確，操作流程系統(tǒng)規(guī)范，有助于充分發(fā)揮績效管理的監(jiān)督職能。以巴西央行的成本管理系統(tǒng)為例，其由三個模塊組成，資源模塊包括日常運營所需要支出、不動產(chǎn)支出、人員支出等；作業(yè)中心模塊是由專業(yè)的第三方咨詢公司來構建；成本對象模塊是一個費用分攤與追溯網(wǎng)絡。各模塊中的部門各司其職，實現(xiàn)了資金動態(tài)的把控，大大降低了預算資源的無效低效消耗，使全行的績效管理水平顯著提升。

五、推動人民銀行整體支出績效管理工作的優(yōu)化措施

推進人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部整體支出預算績效管理要加強頂層規(guī)劃與設計，充分認識預算管理的內(nèi)在規(guī)律，合理借鑒國際經(jīng)驗，系統(tǒng)總結工作進展、成效與問題，立足當前現(xiàn)狀和長遠發(fā)展，從宏觀上謀篇布局，提出整體改革框架，推動整體支出績效管理發(fā)展的漸進性、系統(tǒng)性和方向性。

（一）建立人民銀行整體支出績效管理的法律制度框架

構建層級配套、功能協(xié)調、覆蓋到位的法律制度框架，為人民銀行整體支出預算績效改革的持續(xù)深入提供制度支撐。一是建立人民銀行整體支出績效管理試點試行意見，明確人民銀行整體支出績效管理主要內(nèi)容和范圍，為開展預算績效管理明確工作思路和工作方向。二是建立針對支出績效管理的基本支出、項目支出和整體支出環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，完善目標管理工作、提升績效評價工作實踐性、規(guī)范第三方參與行為等具體操作細則；三是建立針對不同部門的考核評價辦法，借鑒西方發(fā)達國家較為完善的績效考評流程與體系，將績效評價貫穿于預算各環(huán)節(jié)，制定基本支出、項目支出和整體支出相對應的考核辦法，明確責任內(nèi)容與各自分工。

（二）加強整體支出預算績效管理理念的宣傳引導

一是通過多種形式在全行范圍內(nèi)宣傳普及，把“用財要問效、無效要問責”的整體支出績效理念、績效要求貫穿到預算管理的各個環(huán)節(jié)，強化了各個部門支出責任意識，使之成為預算管理的有機組成部分；二是由整體支出績效工作牽頭部門或績效評價領導小組負責專門的宣傳引導工作，加強輿論引導，培育整體支出績效管理文化氛圍，擴大績效管理的影響范圍；三是上級行引導開展調研分析，在調研的過程中系統(tǒng)梳理整體支出預算績效管理，深入總結各地實踐經(jīng)驗，結合人民銀行部分業(yè)務的特殊性，探索整體支出績效管理模式，進一步推動各行績效管理工作邁上新臺階。

（三）保障整體支出預算績效的全系統(tǒng)人才隊伍建設

提升人員素質是保障預算績效管理順利開展的有效支撐，針對基層行整體支出績效管理人員專業(yè)性不足的問題，建議從不同層面加強隊伍建設。一是從總行層面，建立獨立的預算績效管理部門，將預算績效管理納入專項業(yè)務考核，顯著提升從上到下的績效貫徹落實力度；二是從省級層面，舉辦整體支出績效管理專題培訓，幫助基層人民銀行績效人員改進管理理念，并建立不同基層行之間的績效互評機制，促進相互交流學習；三是從基層人民銀行層面，加強單位內(nèi)部的學習引導，主動向地方財政預算部門、聘請的專家學者和社會中介機構學習，提高理論水平和業(yè)務能力。

（四）開發(fā)人民銀行全過程的整體支出績效管理平臺

建議開發(fā)符合人民銀行實際的支出績效管理信息系統(tǒng)，各層級人民銀行均可登錄系統(tǒng)，由會計財務部門年初錄入績效目標，項目執(zhí)行部門按期錄入各項支出績效評價的原始數(shù)據(jù)或計算所的部分指標值，實時監(jiān)控系統(tǒng)指標執(zhí)行情況并提出預警，及時發(fā)現(xiàn)問題和偏差并予以糾正，年末根據(jù)系統(tǒng)生成的支出績效評價指標進行績效考評，反饋考評結果，下一年度根據(jù)上年度整體支出績效評價結果修正整體支出績效目標和預算編制工作。通過數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計分析、電子監(jiān)控、結果應用、資料共享，建立一套制度化、標準化的整體支出績效流程管理系統(tǒng)，有效提升整體部門的績效管理水平。