先進空管應急管理經驗研究與思考

秦少華

中國民航華東地區空中交通管理局 安全管理部 上海 201702

引言

近年來，我國航空運輸業一直以較高速度增長，其對經濟和社會的發展起到重要的推動作用。空中交通管制是航空運輸業發展過程中的一個核心要素，其被視為安全連接航空運輸系統中所有元素的元素，針對空中交通應急管理的研究也越來越受到管理方的重視，如何完善空管行業應急管理工作，減少突發事件對航空業帶來的人員傷亡和重大財產損失勢在必行。

空中交通應急管理的研究在西方發達國家上百年的航空業發展中，也出現了方方面面的研究。一方面為了應對各種應急突發事件需要提前做出應急預案，其不但是應急管理的重要基礎，也是建立應急管理體系的首要任務；國際民航組織（ICAO）理事會1984年6月27日發布9426號文件《空中交通管制服務計劃手冊（二）》。這是一個站在全球航空安全角度，全面考慮空管系統在面對突發事件時，如何持續提供安全有序的國際性空中交通服務的指導性文件。該文件的第1部分第1章第1.3節“應急處置計劃”（Contingency Planning）中指出：空中交通管制應急處置計劃是為了空管系統或空管服務因某種原因暫時中斷時所提供的“替代性”服務，以提供安全有序的空中交通服務，確保主要航線的暢通。另一方面為了有效管理空管應急突發事件需要對突發事件進行分類，其中歐洲《空中交通服務應急處置原則》將空管系統需要應對的突發事件分為技術故障類、自然災害類以及管制員罷工類三種類型，本文也以上述三類分別簡述目前空中交通應急管理方法與技術的研究進展，旨在探討空管應急管理的主要內容和基本模式。本文通過深入學習國際先進空管應急管理經驗，分析出總結出適合我國空管的應急管理工作。

1 ICAO對空管系統應對突發事件的具體指導

ICAO[1]針對空管系統開展了應急處置的準備、處置協調和處置預案的制定、發布與實施方面應急管理[2]工作。在空管應急處置的準備方面，研究了可能造成空管系統失能的突發事件的監控和風險分析，以及應急處置組織機構設置和協調要求。ICAO指出，航空部門應指定專人或部門監控空管系統運行情況，對威脅空管系統的突發事件及時預警，通過風險分析對突發事件可能造成的事件危害進行研判，并視情啟用應急處置預案，成立應急指揮中心，對空管應急處置行動做出決策，分配和籌措應急處置物資和設備，明確人員分工。

ICAO還指出，在制定空管應急處置計劃之前，必須與鄰近空管部門及空域用戶共同商榷，并需要征求他們的意見：在啟用空管應急處置預案的同時，要盡早通知相關的國際機構及相鄰飛行情報區，為了使常態空管運行方式快速過渡到應急狀態，事先必須準備好清晰簡潔的飛行通報。

在制定空管應急處置預案方面， ICAO提出空管應急處置預案編制時需要考慮重要因素，包括航線改變、航路(航線)和臨時使用高度層的間隔、進入管制區實施管制移交前后的飛行間隔、專用緊急無線電頻道、特定空域內航空器應開啟的導航燈和防相撞燈、同一高度層飛行的航空器間保持的縱向間隔、航空器在特定航路爬升或下降時，應偏離航路中心線右側的操作規定等，并給出管制空域流量控制的具體措施，比如制定僅允許儀表飛行的航空器進入應急管制空域等規定。

2 部分國家空管系統應對突發事件的處置策略

2.1 FAA空管應急處置

FAA建立了空管突發事件應急初級預警的等級，并明確空管部門由應急預警狀態轉入應急處置狀態的情況，一是空中交通管制完全失能（ATC Zero），即管制設備不能提供管制服務。二是目視飛行指揮塔臺（VFR Tower），即僅僅能提供目視飛行指揮塔臺服務，而不提供進近管制服務。同時，FAA進一步細化了空管應急處置的突發事件，包括主要電源失效、無線電通信中斷（失去陸空通信）、電話線路中斷（失去地面通信）、管制人力短缺、自動化系統癱瘓（失去空管自動化系統或雷達信號）和人員撤離（放棄空管設施）六類突發事件。并確定了空管應急處置程序，即啟用預案、恢復常態、事后分析和檢查更新。

FAA還運用了“備援單位”的應急處置機制，當突發事件的威脅程度達到了應急處置等級，空管值班主管便依照本級管制單位的應急處置計劃所規定的程序啟動應急處置預案，同時，將管制工作情況上報給空中航路交通管制中心（ATCSCC），并通知備援單位做好支援準備。備援單位確定突發事件情況后，接替失能本級管制單位的工作。FAA空管應急的處置策略側重于“替代性”，這種“替代性”管制服務，依賴于各管制單位之間事前建立的協議，以及相互間建立的電話聯絡。

2.2 EUROCONTROL空管應急處置

1997年，歐洲空管安全組織(EUROCONTROL)[3]發布了《空中交通服務應急處置原則》確定了應急處置程序，EUROCONTROL還提出了空管應急 “原地備援”為主，以“異地備援”為輔的處置策略。此外，還明確了三個重要的組織機構，即高級策略計劃組、高級作業管理組和一般作業組。分別負責全套空管突發事件應急處置預案制定,空管應急處置的組織與實施和監控、調配受影響空域內航空器之間的安全間隔。

《空中交通服務應急處置原則》提出引起空管系統失能的突發事件，分別是技術故障類、自然災害類和管制員罷工類。明確了管制單位失能時，備援單位必須準備好與失能單位管制業務相關的設備與資料，包括地空通信、雷達及與機場、鄰近區域和流量管理中心之間的語音通話，以及相關航行資料。在技術故障方面，通過構建新國家空域系統（NAS）動態排隊網絡模型，來實現FCM在天氣不確定性下的交通管理策略。運用模糊風險矩評估方法[4-5]，配合基于Petri網的模型來評估飛機碰撞的概率來估計事故后果，并基于GIS（Geographic Information System，GIS）估算火山灰擴散對民用航空影響的方法。

2.3 澳大利亞和日本等國的空管應急處置

在備援單位建設方面，澳大利亞空管應急的處置策略是“異地備援”，事先選好可提供替代性服務的管制單位，各區管中心相互支援。日本在“移動式備援”空管系統開發研究及使用方面處于領先，其開發的移動式塔臺和移動式雷達管制室已經投入使用。日本羽田國際機場有一輛移動式塔臺，其外形類似于機場餐車，放置于跑道中心點外圍，升起時高度可達20米。

3 國外空管應急管理經驗對我國空管單位的啟發

由于各國空管系統面對的突發事件類型和特點不同，處置策略和處置機制也不盡相同。我們應當依據國際民航組織關于空管應對突發事件的指導方針和各國先進經驗，確立符合我國空管系統的應急處置策略和應急處置機制。

3.1 確立適合我國國情的空管應急處置策略

當今世界空管應急的處置策略無外乎三種：原地備援、異地支援和移動式備援。我國領土幅員廣闊，各級管制中心和機構遍布全國各地，但機場分布不均衡，管制技術設備先進程度不齊，管制運行環境差別較大，面臨的突發事件威脅類型也各不相同。因此，我國空管應急的處置策略應確立“原地備援、異地支援和移動式備援”并重的原則，各地根據具體情況，要有所側重。這三種應急處置方式，既可獨立使用，也可同時施行。

首先，要立足于自行處置，原地備援。即為了使管制服務不中斷，在原有管制服務單位所在地附近，再建一個能維持最低限度的管制系統（包括建筑、硬件和機制等），管制人員則在空管系統失能的第一時間，遷往備援地點繼續提供管制服務。尤其在機場分布稀疏，管制單位較少的地區，原地備援策略更顯重要。原地備援系統平日備而不用，或者用作崗位培訓，但須定期進行維護、測試與檢查。管制員也定期運用該套系統實施應急處置演練。

其次，在機場密集，管制單位較多的地區，可采用異地備援方式，即通過事前就已擬定了突發事件時交替管制的協定與程序。在緊急情況發生時，本級管制系統失能后，可以最快速度將本級管制工作進行交接，通過備援單位的備用設備持續實施管制服務作業。但異地備援時，備援單位需要配置一定額外席位及設備，以接管失能管制單位的職能。其設備規模根據受援單位管制容量而定，且最好能配置與失能管制單位相同的備援設備，以減少管制員轉換操作時的不適應。

目前，移動式備援是空管應急處置時十分方便的方式，受到世界各國的重視。主要通過移動式塔臺和移動式雷達管制室來替代開展管制業務，當然，此類裝備的配備一定程度上受制于管制單位的單位體量，可以在全國較大的區域管制中心和大機場的空管單位進行優先配備，針對突發事件的頻次和突發事件造成影響范圍較大的情況進行高效、便捷處置，避免因空管突發事件造成航班運行大面積癱瘓，為民航業有序運行提供有力保障。

3.2 建立空管應急處置機制

空管應急處置機制是空管系統發生突發事件時，各級空管部門為了確保航空器飛行安全，保持管制服務的連續性和穩定性，對突發事件的預先準備、事中處置和事后恢復過程。空管應急處置機制應具有動態性、應變性和綜合性。在第一時間獲取有關信息后，確認事件發生，及時通報，迅速決策，啟動預案，采取有效手段和措施應對，消除或弱化突發事件對空管系統正常運行造成的威脅，盡一切可能保證管制服務的不中斷。目前，各地區空管部門應建立完善的應急指揮體系，可參照軍事系統建立前方指揮部和后臺指揮部的形式，體現在空管單位上的應急指揮體系則可建立總指揮部和現場指揮部前后分離、決指分離的指揮部，即總指揮部負責重大事項的決策和突發事件與運行調整的整體把控，做好人員調配等工作，而現場指揮部針對空管單位的具體突發事件現場處置進行整體把控，旨在快速協調解決空管設備故障等技術問題。在處置流程上，可確立空管應急處置策略，明確處置方式，簽訂應急處置管制移交協議；日常管理中明確責任區分、工作流程、預案管理、作業程序、培訓演練等。

3.3 形成多層次、多類型的空管應急處置預案體系

“預防重于事后反應”突發事件具有不確定性、破壞性和危險性，形成多層次、多類型的空管應急處置預案，對于空管應急處置極其重要。當前，應以國際民航組織的《空中交通管制服務計劃手冊》，依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國飛行基本規則》、《國家突發公共事件總體應急預案》等國內法律、行政法規及空管條例，結合不同地區空管系統現狀和本地區可能遭受突發事件的類型和特點，建立國家空管層面的總體空管應急處置預案，軍民航層面的空管專項應急處置預案及各分區、機場級的空管現場應急處置預案。一是根據歷史資料和預測方法，分析研究本地區自然災害和人為破壞發生的可能性，發生的類型和特點，查找本地區空管系統存在的問題。二是從空管系統操作標準、系統容量、反應時間等方面，確立適合本地區特點的空管應急處置策略和應急處置方式。三是運用科學方法和工具，預測自然災害和人為破壞對空管系統運行的影響度，按照突發事件的預防與應急反應、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動，嚴格執行處置流程。四是強化空管應急處置演練，檢驗預案的可行性，熟悉應急處置流程，不斷完善預案體系。