構建數據標準體系 提升空間治理效能
——《國土空間用途管制數據規范（試行）》解讀

◎ 朱 彧

近日，自然資源部辦公廳發布《國土空間用途管制數據規范（試行）》（以下簡稱《規范》）。這是自然資源部組建以來制定的首個用途管制技術規范。

為何制定《規范》、《規范》有何亮點、該如何應用？自然資源部國土空間用途管制司負責人進行了解讀。

履行核心職責 全面梳理業務流程

2019年7月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第九次會議上強調，“科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，按照統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺的要求，建立健全分類管控機制。”這是中央層面首次提出“四統一”的要求，其中的一個“統一”就是統一標準。

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出，要“按照‘多規合一’要求，由自然資源部會同相關部門負責構建統一的國土空間規劃技術標準體系”。用途管制作為國土空間規劃實施的重要內容，其數據標準規范的統一也是落實“四統一”的應有之義。

根據《深化黨和國家機構改革方案》，自然資源部統一行使所有國土空間用途管制職責，這是自然資源部“兩統一”核心職責之一。自然資源部的“三定”規定明確，要擬訂國土空間用途管制制度規范和技術標準，建立健全國土空間用途管制的技術方法體系。自然資源部組建3年多來，在用途管制技術標準制定方面，各級自然資源管理部門開展了一系列探索和實踐，掌握了大量管理數據和資料，為制定統一規范提供了寶貴經驗和有效路徑。

按照2021年自然資源標準制修訂計劃，自然資源部國土空間用途管制司、空間規劃局以及部信息中心，組織科研機構、行業專家和部分省份和城市一線工作人員啟動了《規范》制定工作。

按照“全域、全要素、全流程、全生命周期”原則，全面梳理用途管制業務流程 ；圍繞建設用地審批（許可）的各個管理環節，逐項清理業務辦理指南、申請表單、報件材料和審批文書；以制定統一數據標準為目標，明確各項業務數據的分類組織和結構化描述。經廣泛征求地方意見，形成《規范》成果。

自然資源部國土空間用途管制司相關負責人介紹，制定“多規合一”、上下貫通的國土空間用途管制數據規范，根本目的是提升國土空間治理現代化水平和服務效能。通過信息化手段，理順管理流程，打通管理中的堵點、痛點和難點，實現數據互聯互通和共建共享。充分發揮自然資源管理數據的基礎性、關鍵性作用，運用大數據、云計算、人工智能、物聯網等信息技術，打造高效協同的數字政府，深入推進“放管服”改革，營造良好數字營商環境。

建立框架體系 有效集成核心數據

《規范》以現行管理運行中較成熟的核心必要數據為基礎，建立具備普適性的國土空間用途管制數據框架體系。將用途管制全流程劃分五個階段：建設項目規劃選址與用地預審、農用地轉用與土地征收、建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、土地核驗與規劃核實。在鄉村地區，可按規定包含鄉村建設規劃許可。按照分類管控要求，逐級、逐層、逐步豐富數據，基于國土空間規劃基礎信息平臺，形成智慧國土的組成部分。

《規范》兼顧國家、省、市、縣四級管理要求，區分地方事權和國家事權，以不同形式，對不同階段產生數據作不同要求。對地方事權，記錄和反映許可與審批結果；對國家事權，記錄和反映許可與審批結果，以及記錄報件運轉的各個過程。以建設項目為單元，通過統一編碼的電子監管號將各個管理階段數據串聯起來，對用途管制各環節產生的數據信息進行統一規范，實現用途管制審批（許可）的全聯通可追溯。

《規范》在時間序列上體現了建設項目按照國土空間規劃在空間單元上的逐步落地過程，是國家、省、市、縣四級實施空間治理、業務協同和數據共享的統一時空數據標準。通過明確用途管制全周期數據內容，完整描述建設項目信息，形成分類組合、前后傳遞的數據流，防止出現各環節數據間技術標準不一致、無法有效傳導，各環節數據重復生成、降低管理效能等現象。

開放兼容可擴展 全面對接系統應用

《規范》以能用、管用、好用為目標，指導國家、省、市、縣四級自然資源管理部門打破區域和層級限制，共建共享用途管制基礎數據，加強互聯互通，統籌數據應用，實現與現行各類業務管理系統的相互融合。

《規范》以框圖形式，描述了5個階段和4個層級的用途管制核心內容和基本數據框架，描述了與相關業務數據和平臺的關聯關系，描述了為后期業務事項預留的拓展接口，描述了國家、省、市、縣四級數據交換和共享的運行體系和實現方式。

在國土空間規劃和現狀調查基礎上，《規范》除將建設用地審批、規劃許可、土地核驗和規劃核實等用途管制事項進行全過程對接外，在建設項目立項階段還與發展改革等部門的投資項目在線監管平臺銜接 ；在用地審批階段與成片開發方案、前期征地工作、征地批后實施進行銜接；在建設用地規劃許可階段與土地供應階段銜接；在建設工程規劃許可、土地核驗和規劃核實階段與土地供后監管和不動產登記進行銜接。

該負責人表示，各級自然資源管理部門要深刻認識運用現代信息技術在提升國土空間治理現代化水平和服務效能方面的重要意義，積極運用《規范》。

一是履行管制職責，規范業務管理。長期以來，有些地區存在職責履行不到位、審查規則不統一、管控深度不夠的情況。《規范》是國土空間用途管制的底線標準，各地應對照梳理管控內容和審查規則，找出差距，完善業務制度。面向行政、事業、項目建設等單位，有針對性地開展業務指導和培訓，統一認識，逐步實現各級管理同標準受理、無差別審批（許可）。

二是開展數據治理，奠定應用基礎。過去，不同時期不同地區的用途管制數據內容、數據結構和空間數學基礎不統一，行政區劃名稱代碼不規范，基礎數據不全面，存儲分散，各項業務間數據不關聯或關聯錯誤，影響了管理效能的發揮，影響了精準分析和準確決策。各地要依據《規范》，全方位開展用途管制數據整理，匯集分散數據，改善數據質量，補齊缺失的數據內容，高質量轉換和加工數據，建立數據間聯系，實施數據融合，高水平建設用途管制數據庫。

三是完善系統建設，提高治理水平。經多年努力，信息化建設為用途管制工作提供了支撐，但仍存在業務不全、系統分散、縱向和橫向業務協同不夠等問題。各地要依據《規范》在實施數據治理基礎上，以國土空間基礎信息平臺為基底，新建或改造原有信息系統，滿足“多審合一、多證合一、多測合一”要求，建立涵蓋用途管制各類業務的用途管制信息系統，與部級系統縱向連接，與相關系統橫向關聯，實現業務協同。從便民利民和提高空間治理水平出發，探索開展多級聯審、異地通辦、證照分離等工作，推進管理運行方式、業務流程和服務模式的數字化、智能化和網絡化。

四是構建信息模型，實施動態監管。《規范》內容貫穿國土空間用途管制全流程，各地要在國土空間規劃一張圖和國土空間基礎信息平臺基礎上，構建覆蓋“全域、全要素、全流程、全生命周期”的國土空間時空演化模型，實現數據互聯互通、共建共享、同步匯集，實施數據治理和融合。構建以人為本的空間治理指標體系、分析模型和預警響應機制，應用大數據和AI等新技術，分析和發現更多有價值的空間治理信息，探索提升治理水平的解決方案，達到“可感知、能學習、善治理、自適應”的智慧規劃和用途管制目標。

五是加強數據共享，改善服務效能。數據共享是開展大數據應用的關鍵，數據對接不上、同步不及時、接口不全等問題仍然普遍存在。各地應切實加強系統對接，建立數據共享制度，探索數據資產收益分配機制，不斷提高共享應用的覆蓋面和技術水平，提高數據利用率，真正發揮數據作用，形成數據共享常態化機制，增強數字化轉型驅動力，不斷創新應用服務。

此外，《規范》試行期間，各地應注意總結試行情況，發現存在的問題，積累應用經驗，整合信息化解決方案，為《規范》的修改完善和廣泛應用奠定基礎。

考慮改革背景下，國土空間用途管制及其信息化建設的復雜性和艱巨性，區分地方差異，自然資源部選擇工作基礎較好的9個省（自治區）和11個城市作為《規范》試行的示范單位，要求發揮示范引領作用，深入實踐，積極探索，自然資源部將適時組織專家和示范單位開展交流，盡快形成經驗進行推廣。