鄉村振興背景下農村人居環境改善實踐探索

駱成杰 王正富

（1.中國城市建設研究院有限公司西南分院，四川 成都 610011；2.成都市排水有限責任公司，四川 成都 610011）

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出實施鄉村振興戰略，要求堅持農業農村優先發展，努力做到“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！保?］。鄉村治理、人居環境整治是鄉村振興的基石。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，對建設宜居鄉村、提升人居環境進行了規定和指導［3-4］。2018年9月，黨中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，明確改善農村人居環境、建設美麗宜居鄉村是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，就建設生態宜居的美麗鄉村、推進農業綠色發展、持續改善農村人居環境、加強鄉村生態保護與修復做出了明確規定［3-4］。農村人居環境整治是實現全面建成小康社會戰略目標的根本要求，涵蓋了發展的平衡性、協調性、可持續性［4-6］。

對于廣大農村而言，隨著農村居民收入的持續增加，干凈的農村人居環境與良好的生態環境、潔凈的飲用水、安全的食品等是人們的迫切需求［7-8］。在這個過程中，各地根據地理位置、民俗、經濟水平和農民期盼，因地制宜，有序推進，形成了豐富的實踐經驗，涌現了一批先進省市、示范鄉村［9-10］。今后，各地仍應根據地理位置、民俗、經濟水平和農民期盼，因地制宜，進一步有序推進人居環境整治［11-12］。

1 某市農村人居環境改善現狀

某市積極響應黨中央、省委各級號召，迅速開展鄉村振興與人居環境整治工作。2019年3月，某市委、市政府印發了《某市鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》的通知，相關部門根據該指示制定了鄉村振興的策略，取得了一定的成效。截至目前，某市實施鄉村振興戰略推進城鄉融合發展，通過構建完善的政策體系和規劃體系，抓重點、補短板、強基礎，全面推進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興；全面深化農村改革，培育鄉村大戰新動能；發揮“主干”作用，服務全省鄉村振興，效果顯著，取得了不菲的成績。2018 年，某市實現農業增加值541.7 億元，增長3.6%；2019 年上半年，某市實現農業增加值204.49億元，同比增長3.2%。

2019 年6 月，某市相關部門制定人居環境整治工程實施方案。在生活垃圾處理方面，某市設52 個示范街（鎮），累計新增居民生活垃圾分類21.1萬戶，垃圾分類戶數達247.9萬戶，覆蓋率39.8%，農村生活垃圾收運覆蓋率達99%，垃圾清運處置制度逐漸完善，處理處置設施建設順利推進。全市污水處理設施已建1 244處，農村建成46個、在建91 個。農村廁所革命全面推進，2018 年戶廁改造任務全面完成；截至2019 年5 月，新建公廁109 座，改造公廁216座。

2 某市農村人居環境改善存在的問題

2.1 公共政策設計不接地氣，用城市思維解決農村問題

農村人居環境治理過程沒有考慮各個鄉村的實際情況。將城市政策移植到農村，使問題復雜化，不被農民甚至當地政府接受的現象頻發。例如，農村垃圾治理提倡“村收鎮運縣處理”，尤其提倡規模化集中焚燒處理，放大了垃圾處理設施建設運行的鄰避效應，增大了建設運維成本和社會成本；農村污水處理提倡打包PPP項目，增加了管網建設費用，超出了農村的承擔能力，增加了工作難度。另外，在實施鄉村振興、加強農村人居環境整治的過程中，政府各級分管部門眾多，包括基層政府、農業農村局、生態環境局、綜合執法局和水務局等。實際工作中諸多部門參與，但大多情況下各自為政，不能形成統一意見，缺乏統一領導，難以形成整體合力，使得農村人居環境整治工作推進困難重重。

2.2 美麗鄉村建設同質化嚴重

美麗鄉村建設大多數都是照搬城市小區建設模式，不考慮當地風土人情，過度硬質化、園林化，且千村一面。絕大多數示范村都把鄉村旅游作為發展新產業的首選，鄉鄉搞旅游，村村建景點，同質化現象非常嚴重。許多旅游項目存在抄襲模仿、粗制濫造問題，不僅沒有達到美麗鄉村建設的目的，而且可能加快當地民俗的消失。精心打造的村莊已越來越沒有鄉村的味道，不僅不能長期吸引游客，而且不能達到美麗鄉村的建設目的，更難讓人“記得住鄉愁”。

2.3 發展不平衡，實現目標面臨挑戰

由于地理、歷史及資源稟賦情況等不盡相同，造成各鄉村發展不平衡，經濟情況、居民素質等千差萬別，開展鄉村振興及人居環境整治工作面臨較大挑戰，需要投入更多的精力，更要創造性地開展工作。實際上，人居環境整治工作開展較好的村落主要是示范村，而其他鄉村因受重視程度較低，進而沒有跟上步伐。例如，某縣共有104 個社區委員會或者村委會，但是規劃示范村只有20個。傾力打造樣板村，需要投入大量人力、物力，而其他的普通村莊享受到的政策待遇有限，缺乏必要資金，大多數行動緩慢或只是走個過場，“臟亂差”現象依舊存在，沒有從根本上推動美麗鄉村走向健康鄉村，不利于增進廣大農村居民的生態福祉。

2.4 農村空心化、老弱化和村集體弱化，制約農村發展

大量農村年輕勞動力外出打工，有的村落常住人口不到戶籍人口的20%，且老弱化現象普遍，因常住人口受文化、體力等因素的影響，參與環境改善的積極性不高。另外，村集體經濟日漸萎縮，當地財政難以支持鄉村振興及人居環境整治工作，需要不斷投入輸血才能進行公共基礎設施建設和人居環境整治。農村缺人、缺錢、缺產業，留守的老人、兒童難以承擔鄉村振興的重擔是目前的現實情況。同時，政府自身存在過度干預、建設主體錯位等問題，嚴重制約了農村發展。

3 鄉村振興背景下促進農村人居環境改善的建議

3.1 頂層設計，政策先行

無論是城市還是農村，資源都是有限且緊缺的，而且環境問題亟待解決。為實現資源、環境及經濟三者有機統一，不能僅靠當地民眾的自覺性（尤其建設初期），各地應根據當地特色，結合近年來的相關資料，緊跟政策方向，利用先進技術手段，制定符合當地實際的相關政策及制度，為鄉村振興和農村人居環境整治奠定良好的基礎。一是明確政府職能，建立健全整治機制。農村人居環境治理牽涉面廣、涉及部門多，各級各地應形成推進改善農村人居環境的工作合力。將農村人居環境整治作為各級領導干部實績考核的重要內容，主要領導親自掛帥，職能部門做到明確分工、落實責任、各司其職、團結合作，形成工作“一盤棋”。另外，加大財政資金投入力度，重點加大對老少貧困地區的投入，進一步做好農村主次道路、排水管道、垃圾桶、廁所和公共綠化等設施和場地的建設與維護工作，形成“事有人管，管而有效”的市場效果，加快推進人居環境整治，早日實現全面小康的目標。二是結合當地實情，制定特色農村污染物分類回收政策。結合當地實情，引導各地制定農村生活垃圾治理細則，努力建設大分散與小集中、土辦法與新技術相結合的垃圾處理機制。根據當地居民生活習慣和實情，將“來自城市”與“來自田園”的污染物進行分類。實現糞便施肥回歸田地，對無法處理的垃圾進行分類，對可再利用的給予補貼，對不可再利用的進行焚燒處理，讓放錯位置的資源發揮最優效果。三是健全污水處理及廁所革命體系。工藝技術原則上采用城市污水處理廠集中處理、管網收集連片處理、分散式處理和一體化裝置。積極研發適合當地的農村戶廁和公廁建設改造模式。堅持宜水則水、宜旱則旱，選擇成本適中、技術成熟、群眾樂于接受的改廁模式，成熟后推廣。四是制定相關的獎懲制度，鼓勵居民創收，提倡垃圾、污水等分類回收利用，從源頭實現減量化（可參考美國“排污權”中的相關政策）。居民每日/月有定量的排污量，每日/月排污量小于該定量可適當獎勵，而超過排污量需要支付一定的費用（可采用階梯計價方式），即污染付費原則，該費用用于村落建設。

3.2 放眼未來，著眼全局

一是立足實際，放眼未來。制定長遠目標，將遠期目標分階段完成；現階段劃定鄉村居民點管控邊界，確定鄉村基礎設施和公共服務設施建設項目，分區分類制定村莊整治指引，實現農房建設有規劃管理，所有行政村都應有村莊整治安排。二是著眼全局，統籌經濟發展與環境整治。經濟發展是重要任務，但要堅決杜絕“犧牲環境謀發展”，應著力提高規劃的科學性，深入研究農民的生產生活習慣和當地經濟社會特點。規劃既要發揮特色，又要符合當地實情；既要利用資源，又要節約資源；既要金山銀山，也要綠水青山。

3.3 政、經、文多維度發力，平衡區域發展

一是緊跟國家政策，學習先進經驗，大力發展特色產業。某市地理條件優越，地勢平坦，物產豐富，農業發達，同時其作為國家重要高新技術產業基地、商貿物流中心和綜合交通樞紐，為現代化農村發展提供了技術支持和資金保障。當地可根據各鄉村實際情況，結合現代人民需求，利用信息化成果，適當發展農副產品，讓產品走出本省、走向世界。例如，近期學習浙江省，利用豐富的物產和農業發展經濟，實現“資源”還田；長期學習德國，實現農業現代化，完成農業中的“點連線”和“線成面”，形成“農戶+合作社”或“農戶+公司”的發展模式。探索“某市模式”，形成“某市經驗”，不斷總結，分析突出問題，打贏農村人居環境整治攻堅戰。

二是推動農村產業發展，吸引農民工返鄉。建設一批高標準、成規模的現代農業產業化示范基地和示范園區，提高龍頭企業規?；s化發展水平。大力培育新型職業農民，優先培育目前從事農業生產、迫切需要提升生產技能的種養殖大戶、致富帶頭人、新型經營主體從業者等，使其轉型升級成為新型職業農民。

三是全力推進“產學研”，提高自身競爭力。加大研發投入，將產品與市場結合起來、“有機肥料”與農產品結合起來、農村污水與再生水結合起來、垃圾與資源結合起來，生產更符合農村實際情況的污水處理設施。技術路線、建設運營模式及財政支持方式不搞一刀切。

3.4 統籌考慮農村污水處理、廁所革命、垃圾處理

統籌考慮農村污水處理、廁所革命及垃圾處理各方面，加大研發投入，生產更符合農村實際情況的污水處理設施。緊跟國家政策，考慮當地情況，進行新農村建設。技術路線和工藝技術不搞一刀切，原則上分別采用城市污水處理廠集中處理、管網收集連片處理、分散式處理和一體化污水處理裝置處理（個別自然村例外）。建設運營模式及財政支持方式不搞一刀切。中心城區的污水處理廠采用PPP 模式建設運營，中心城區周邊已經城鎮化的農村、中心鎮區和敏感農村的污水處理采用打包PPP 模式，純農村的分散式處理設施由村委建設運營；財政支持方式亦根據建設運營模式做相應調整。積極研發適合當地的農村戶廁和公廁建設改造技術模式，不能簡單生搬硬套城市其他地區的模式。堅持宜水則水、宜旱則旱，要因地制宜選擇簡單實用、成本適中、技術成熟、群眾樂于接受的衛生改廁模式，經過試點示范、科學論證之后再全面推開。引導各地結合實際制定農村生活垃圾治理實施細則，明確農村生活垃圾治理的設施設備、治理技術、保潔隊伍、監管制度和資金保障等要求，努力建設大分散與小集中、土辦法與新技術相結合的垃圾處理機制和多元化投入機制。加強農村環境整潔考核體系建設，從標準、隊伍、經費、督查等方面嚴格落實。

3.5 加大宣傳力度，提升農民的積極性和參與度

充分利用電視、網絡及報刊等媒體，加強對農村環境治理工作的宣傳，普及先進理念和知識，宣傳農民參與農村環境整治工作的先進典型，實現傳幫帶，弘揚正能量，讓農民自覺、主動加入其中。堅持好字當頭、質量優先、務實推進，把群眾滿意或不滿意作為評價標準。要把選擇權交給農民，不搞行政命令、不搞一刀切。政府要重點做好組織引導，不搞大包大攬，防止出現農民成為“局外人”現象。

4 結語

全方位改善農村人居環境是實施鄉村振興戰略的有力抓手，對實現生態文明建設具有重要意義。某市在農村人居環境方面進行了積極的實踐探索，得出了寶貴經驗，主要包括5 個方面：頂層設計，政策先行；放眼未來，著眼全局；政、經、文縱深結合，形成自身特色；統籌考慮農村污水處理、廁所革命、垃圾處理及資源化利用；加大宣傳力度，提升農民的積極性和參與度。