農村土地征收的問題分析及對策研究

樊 菲

（河北經貿大學研究生院，河北 石家莊 050000）

我國土地國有與土地集體所有并存的特殊土地制度決定了農村土地無疑是個特別的存在，再加上中國作為一個人口大國同時也是農業大國，“三農問題”具有重大戰略意義。農村土地作為穩定市場、保障農產品供給的重要基礎資源更是土地管理工作中不可忽視的一環。我國《土地管理法》經過了四次修訂，在不斷優化制度、細化規定的同時，對農村土地的重視程度向來是只增不減。

作為農民生產生活的主要物質資料，農村集體土地是農民生活的基本物質保障，也正因如此，國家的相關法律向來嚴格限制對農村集體土地的征收，并且對征收有著明確的程序規范以及補償標準。但是由于我國幅員遼闊，人口眾多，在社會發展的過程中，城鎮化一直是穩步推進，法律與政策等在城鎮的落實程度也就更高。而在農村，由于產業結構、治理方式以及文化水平等方面的原因，農民對于各項政策與法律法規不甚了解，加之相關政策、精神層層傳達可能有失偏頗、基層干部素質不高等原因，導致土地征收制度在農村的落實存在許多問題。尤其是近些年，整體社會經濟的快速發展使得建設用地的需求與日俱增，其與農用地二者間的博弈也就日益劇烈。

農村土地征收中存在的現實問題：在探究相關問題之前，明確土地征收的概念是重要前提，我國法律規定：土地征收是指國家為了公共利益的需要，經過法定程序依法對于農村集體所有的土地實施征收并給予相應的征地補償。

1 村集體、村民與政府之間的激烈對抗

由于土地征收涉及到土地所有權的改變，即征收后的農村土地就從集體所有轉變為國家所有，因此在許多農民甚至是村集體看來征收農村土地屬于剝奪了農民集體對于土地的所有權，是對其權利的減損。在這個過程中，村民、村集體與政府明顯屬于相對立的不同利益主體，村民個人生存的利益與國家追求的社會公共利益產生了激烈的沖突，并且隨著社會的發展，這種利益主體間的矛盾沖突愈加凸顯，并且漸漸呈現出多種不同種類的矛盾格局。在實際情況中，很多時候，原本只是涉及利益分配的糾紛，而后卻愈演愈烈上升為社會群體之間的矛盾與對抗，嚴重影響了社會穩定。

2 土地征收權力被濫用

雖然各類法律法規包括新修訂的《土地管理法》都有對征收土地以“為了公共利益”為前提的要求，但是“公共利益”的邊界一直很模糊。《憲法》只是授予了國家征收土地的權力，卻并未能對其作出具體的限制。新修訂的土地管理法雖然明確了各類允許征收的情形，但是依舊存在“為了實現公共利益的需要”這個籠統的兜底性表述。對公共利益的具體解釋也就給了政府職能部門或行政領導過多的裁量空間。另外，在土地國有制以及土地有償使用的前提之下，各地政府極易將利益的目光聚集在農村的集體土地上，將更多的農村土地征收，一方面為滿足其用地需求，另一方面可以增加其財政收入。

3 土地征收程序不透明、不規范

盡管《土地管理法》對于征收程序有著明確且嚴格的規定，要求有關地方政府在征地補償方案確定后進行公告，并應當聽取被征收土地的農村集體經濟組織和村民的意見。但在實踐過程中，村集體的參與程度都十分有限，遑論農民個體。大多數時候，村集體的話語權更多的集中在少數幾個人身上，且權力是否能夠牢牢把握在手中又與能否完成征收任務有著密不可分的關系，這就使得普通農民根本無法以獨立的權利主體地位參與到征收協商談判當中。再加上農民的文化程度普遍較低、又缺乏暢通的申訴監督渠道，就使得農民的經濟利益難以獲得保障。

4 土地征收補償標準較低、分配不合理等問題

雖然修改前的《土地管理法》也規定了征收補償范圍以及相關標準，但是隨著現代農業的發展，以前的“產值倍數法”無法準確的體現農村地區各不相同的經濟發展水平，修訂后的“綜合條件法”也存在適用上的困難，很可能使得補償標準與市場價格差距過大。同時，規定在補償范圍內的“土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費”仍舊屬于被征收土地的直接損失。實際上，農民因喪失土地所產生的“殘存土地、鄰接地等”間接損失遠不止于此。另外，補償費用在實際分配的過程中，層層下發就存在層層克扣，因此農民個體最終能夠獲得的補償費用甚少。

5 其危害性及相關制度設計的原本價值

以上對農村土地征收和補償的不規范情形，有著巨大的潛在的社會危害。首先違規征收、濫征行為很可能導致農業用地的減少。我國十分重視農業，并且強調“18億畝的耕地紅線”決不可觸碰。濫征必然會使得農用地縮減，從而影響農業產值，不利于糧食和重要農產品的供給，從而使得物價上漲和經濟下行。其次，由于土地是農民的主要生產生活資料，違法征收加上補償發放不到位會導致許多農民失去收入來源與生活保障，影響其生活水平。這在引起農民不滿、影響社會穩定的同時還有可能阻礙當地的經濟發展，有害于我國全面小康社會的建設。最后，由于征收行為本應是由政府依據法律實施，但在此過程中因缺少規制和監督導致的不規范極易降低政府的公信力、損害法律的權威性。

我國四次修改《土地管理法》就是為了不斷完善土地管理的科學性、合理性、有效性。嚴格規制征收情形、程序和補償辦法的目的也是要合理利用土地，實現鄉村振興、推進城鄉一體化，并最大可能地保障失地農民的合法權益，因此，我們應該探尋更加行之有效的方法實現其立法的價值。

6 對策研究

1）繼續推進土地管理法立法完善，細化法律法規。有法可依是基礎，在三農問題具有如此重要的戰略價值的背景下，單獨強調對農村土地征收制度的規范絕不為過。有關部門應該細化《土地管理法》的相關規定，尤其是針對征收農村土地的程序與補償標準，都應該做出更為明確且細化的規定，使其在實際實施中更具有可操作性。本著切實維護農民權益、改善農民民生的理念，逐步實現涉農法律的實用性和系統性，切實保障農民的合法權益。

2）適當擴大補償范圍，科學制定補償標準，完善相關分配措施。對于失地的農民，應該合理的確定其損失，適當的擴大其可獲得的賠償范圍，尤其不可忽視補償農民各種各樣的間接損失。各地要結合當地的經濟發展水平、人口資源狀況等現實情況并根據現行的土地管理法合理制定本地的具體補償標準與補償方式。還要健全配套的分配措施，補償款問題是土地征收問題的核心同時分配也是最容易出現差錯的環節，完善土地補償費的具體分配和管理辦法，應該公平、公開、及時發放征地補償款，在款項到賬后村集體負責人應該盡快安排規劃發放，最好堅持分配到戶的原則，落實到每家每戶，使得農民能夠得到實際的、足額的補償。僅僅是一次性的經濟補償遠遠不夠，還必須同時考慮到其社會福利、就業、教育問題等，保障被征收土地的農民生活水平不致下降，且有長遠的生計保障，從而保護失地農民的各項權益。

3）加強對農村土地征收以及補償金發放的監督和管理。從中央到地方，都要建立嚴格的監管體系，督促地方政府及基層干部在土地征收的過程中嚴格履行職責，在貫徹執行政策和保障農民合法權益中尋求動態平衡。從嚴查處違規征收、濫用征收權力、克扣補償款項等有損法律尊嚴以及侵害農民利益的行為。各級紀檢、監察部門也要加大對相關案件的查處力度，嚴格依法追究行為人尤其是對土地補償資金進行截留、挪用、克扣人的法律責任。同時，要暢通信訪等監督反饋渠道，對于農民所反映的在征收過程中出現的問題予以高度的重視并及時作出回應。處理好維護群眾合法權益與經濟發展的關系、集體利益與個人利益的關系，促進農村的和諧穩定發展。

4）要重視對農民的普法工作。基層組織可以通過開展宣講活動、發放宣傳冊等方式，向農民群體普及涉農法律法規，使其熟悉土地征收的相關法律政策以及救濟途徑。破除農村傳統的“官本位思想”，樹立權利本位的新思維。強化其法律觀念、權利意識、主人翁意識，提升其在土地征收過程中的參與度與參與能力，使得征收行為能夠更充分地體現農民的意志。