城鎮新居民的居住難題：基于浙江蓋北鎮的調查分析

宣圣威

(杭州師范大學公共管理學院，浙江 杭州，312300)

新居民是對在城鎮務工、經商、求學等，但非本地戶籍、有固定住所的外來人員的統一稱謂，俗稱“外地人”，主要由我國獨特的戶籍管理制度產生，其特點是流動性較強。隨著我國改革開放和城鎮化進程的不斷發展，這一群體人數日漸增加。2018年，我國流動人口數量達到2.41億人，占總人口的近17.7%。這一群體在實現了自身發展的同時也促進了輸入地經濟社會的發展。學界認為，在新居民面臨的諸多問題中，其住房問題是其中最嚴峻、最迫切需要解決的基本問題。但從目前看，學界主要針對城市外來務工人員的住房保障研究較多，對于城鎮農村新居民的住房保障關注不夠。城市流動人口以中青年為主，生活設施較差，廉租房、經濟適用房比例少，基本被排除在城鎮住房保障體系之外；群租房入住人員多樣，造成管理上的困難；租住戶安全意識低，私拉電線等行為容易引發火災；自行建設隔開的小隔間房屋存在人身安全隱患[1]。外來務工人員作為公共租賃房保障政策的應覆蓋人群，缺乏系統完善的住房保障；政府的住房保障政策對新居民缺失，缺乏相應的理論支持，政策中提及的住房保障也是籠統、缺乏硬性規定的[2]。低收入群體的住房問題最為迫切，要建立一個廉租房為主體，合作住宅為補充的住房供應體系[3]。伴隨新型城鎮化的推進，需進一步彌補和完善外來務工人員住房保障體系，并建立一人一檔的檔案信息管理系統來甄別對象[4]。因此，對于城鎮新居民應該采取何種住房政策，政府和企業等各主體應該采取何種方式保障新居民住房是值得研究的問題。

1 調查區概況與調查方法

1.1 蓋北鎮概況

蓋北鎮屬浙江紹興市上虞區，原以漁業、種植業(葡萄)為主，自1998年成立杭州灣上虞經濟技術開發區，大量務工和經商的外來人員涌入該鎮，并通過辦理居住證的形式獲得“新居民”的身份。截至2019年，該鎮共有2.3萬新居民,其人數與蓋北鎮本地戶籍人數大致相當。隨著新居民人數的增長，蓋北鎮原有住房無法滿足其需求，曾在一段時期內出現了大量的違建住房與宅基地批建申請，農戶自建房成為了新居民暫時的棲身之所。但伴隨著蓋北鎮對違建住房的整改，使出租房數量銳減，新居民的住房問題又出現了新的瓶頸。

1.2 調查方法

于2019年7月，對居住在蓋北鎮聯合村、新富村、鎮上社區等村莊(社區)的新居民，采用走訪與訪談結合方式調查了共340戶的住房來源、條件狀況等。其中走訪方式275戶，訪談方式65戶(其中居住于村莊農民自建房的新居民53戶，居住于社區的新居民12戶)。2020年3月對居住于蓋北鎮聯合村的11戶新居民(均為上次訪談對象)又進行訪談。訪談內容一方面是涉及年齡、性別、收入、工作單位、工種等基本信息，更主要是圍繞新居民所居住的出租房，訪談租房各類費用成本、選擇出租房的標準、居住時長、居住環境、鄰里關系等相關內容。

2 蓋北鎮新居民住房基本特點

2.1 租用農民自建房為主，兼有單身公寓

經統計，租住農戶自建房和單身公寓的新居民占總數的51.6%。另外，32.6%的新居民居住在企業提供的宿舍里，47.8%的人選擇了自己單獨或與別人合租房，能夠自己購買住房的只有11.2%。蓋北鎮農戶為了增加收入，大多農戶將自建房出租給新居民獲利，特別是在蓋北鎮的聯合村、鎮海村、興海村、珠海村均有大量農戶自建房出租，尤其在靠近工業園區的聯合村有接近90%的農戶出租自建房[4]。有的農戶為了獲得更多的收入，通過升高樓層擴大面積等方式重建了自有房屋，增加了住房數量。

2.2 出租房質量參差不齊，數量趨減

就蓋北鎮出租房來看，以農戶自建房形式的出租房最為常見，此外還有少量的村集體和鄉鎮建設的公寓房，以及工廠企業建造的公寓房。這些房屋由于缺乏統一管理，內部之間存在較大的差異。單就衛生維護而言，農戶自建房都是由租客自己打掃，房東會加以監督，居住環境衛生狀況較好，而公寓房由于缺乏物業監督，走廊樓梯的衛生堪憂。另一方面，自2018年始蓋北鎮對違章建筑進行整改拆除工作實施后，拆除了原先存在的大部分平房出租房，減少了出租房數量，使大量的新居民只能到離自己工作地點更偏遠的村莊去租用住房。

2.3 出租房多為平房，但樓房更受歡迎

新居民普遍喜歡一居室、裝有空調和油煙機、帶有獨立衛生間的樓房。聯合村陳女士說：“來租房的首先問你有沒有樓房，沒有合適的樓房才考慮平房。平房的價格一般也比樓房價格低。”大部分年輕人更愿意居住在樓房中，一方面平房濕氣重，“返潮”比較嚴重，另一方面平房老鼠、蟑螂較多，同時更多還會考慮安全因素。

3 新居民住房存在的問題

3.1 新居民住房供需錯配

新居民的組成復雜，相應的對住房需求也呈現多樣化。如單身未婚男子或女子往往會采取合租或者選擇較為廉價的出租房，也有住在企業公寓。夫妻一起的，一部分選擇在同一個企業工作居住夫妻房，一部分人選擇自行租房。尤其是年輕的情侶與夫妻，對出租房的要求會更高。年齡偏大的中年人則更喜歡廉價的出租房。但是隨著工資水平的上漲以及新居民年輕化，住房需求水平在逐漸走高，沒有衛生間、空調的出租房不再受到租客的喜愛。但是蓋北鎮租房市場上絕大多數房屋均為農民自建房，一廚一衛的標準難以達到，空調等電器也沒有配備。出租房市場供給與需求的錯配，一面使新居民難以找到稱心如意的出租房，另一方面又使得大量設施不齊備的出租房常年空置。

3.2 新居民租房穩定性差

由于新居民大多以賺錢為目的，并未有長期定居的意愿，導致他們流動性較大，住房穩定性差。企業自身的穩定性也影響著新居民的住房穩定性。如在疫情期間，杭州灣產業園區中大量的企業停產甚至倒閉，導致居住于企業提供的出租房或公寓的這一部分新居民失去住所，需要重新尋找穩定的住房。一些小商販也會因為生意不景氣而選擇更理想的擺攤位置調換自己的住房位置。初來乍到的新居民往往具有更高的流動性，一方面他們并未找到合適的工作，待找到合適工作后才會選擇毗鄰工作地的出租房居住，另一方面他們尚不確定是否待在此處，這種不確定性加劇了這一群體的流動性。

3.3 新居民租房成本上升

據聯合村村民王先生說：“我們這2000年后就開始有出租房了，那時候160元一個月就能夠租一間大房子，現在600元一個月的房間還很小，不過空調、油煙機以前是沒有的。”在蓋北鎮基本形成了一個傳統，每年過完春節租客回來之時，房東會漲價20～100元不等。除了房租的上漲還有租房水電費的上漲。多數的農戶自建房水電費從包含在租房費用中轉變為獨立收取，水電費價格也多在1元/kw電、4元/t水上下浮動。高昂的租房成本增加新居民的生活壓力，使其被迫以一種更拮據的生活方式來減少生活成本。

3.4 居住治安管理存在不穩定因素

新居民租住房與農戶自住房相互穿插在一起，增加新居民的管理難度。同時由于無需身份證登記便能夠租住出租屋，導致新居民魚龍混雜，小偷、無業游民甚至逃犯都棲身在出租房之中，造成嚴重的治安隱患。村莊內基本沒有安裝攝像頭，一旦發生偷竊等違法事件，對破案和后期追查帶來較大的困難。農戶自建房缺乏必要消防設施，且村莊道路并不寬闊，出租房居住密度大，如果起火無法及時撲滅，將會造成巨大的財產損失和人員傷亡。

4 新居民住房問題成因

4.1 制度原因：新居民住房政策的缺失

一方面，現行的企業用地政策嚴格限制集中宿舍的建設。《工業項目建設用地控制指標》中明確規定工業廠區內禁止建設成套住宅、賓館、專家樓、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。用地政策的限制使得在企業內部解決職工住房問題難以實現，僅有極少一部分入廠的新居民居住在職工宿舍，大部分新居民住進了當地的農村[1]。

另一方面，缺乏新居民住房管理政策規范。對于各類出租房的監管僅僅是登記，而對其缺乏長期有效的監管，對于租客身份的核查、對于出租房安全性的核驗均應制定統一的標準。尤其是對于農民自建房的管理，政府基本沒有采取措施，以致產生諸多治安問題，新居民酗酒打人、偷盜財務，甚至有明目張膽的從事性服務業的性工作者。

此外，新居民的住房問題缺乏必要的保障政策。現行的住房保障政策并未將新居民納入到受益群體之內，新居民游離于住房保障政策之外，缺乏必要的居民住房保障權利。在鎮村的新居民更是難以獲得住房保障。公租房、廉租房均是城市的“標配”，但是鎮村沒有相應住房提供給新居民，而必要的住房補貼也因企業不同有較大差異。一位在多家工廠就職過的新居民吳先生說：“我現在在的浙江龍虹印染，雖然沒有住房補貼，但是有夫妻房和單身公寓房，不需要住宿費，只要自己交水電費。但之前的印染廠每個月只有300元一個人的住房補貼，其余都需要自己掏錢。”企業沒辦法管，政府沒想要管，村集體沒責任管，多方主體均將新居民的住房問題推給了新居民自己。

4.2 市場原因：出租方主導市場

城市出租房基本形成了較為完整的市場機制，出租房的配套設施有基本標準、水電收費規范，以及林林總總的房屋中介使得城市出租房市場較為透明和公開。然而在鎮村尚未形成完整的出租房屋的市場，而形成一個出租方主導的賣方市場。對于初來乍到的新居民，由于缺少對當地出租屋的了解，往往被房東或者中介蒙騙或提高租金，花費較高的租金卻只能租到設施較差的平房。不了解市場行情的租客往往被房東要求支付一個月甚至一季度的房費作為押金，并在退房時被告知無法退還押金。此外，即便是企業租房和企業公寓，沒有私人房東的精明，然而水電費等租房成本并未降低，甚至比一些農戶自建房更高。農戶自建房由于屬于個人所有，房東會通過各種理由驅趕房客以便于進一步提高價格。新居民處于完全被動的一方，尤其是在房東要求限期搬離的情況下，難以短時間內找到合適住房。

4.3 社會原因：新居民身份難以獲得認同

城鄉二元結構體制，將新居民基本等同于“外來人口”、“暫住人口”，當地居民與新居民之間仍然存在明顯的社會隔閡，身份轉變存在強大的阻力。“新居民”從身份而言，應該獲得與居民相同的對待，然而由于其均為外來人員，且沒有長期定居的意愿，所以難以或不愿融入到當地的社會環境中去。此外，由于身份的差異化，導致新居民形成了自己的“小圈子”，“老鄉”成為新居民交流的主要對象。本地居民長期以來對新居民存在地域的歧視，地域的優越感深深影響了新居民的社會地位。由此形成本地居民社群與新居民社群的分化，身份的不互融更難獲得認同，兩者的隔閡難以在短時間內消除。

5 新居民住房保障對策

5.1 強化政府責任與兜底，保障新居民的居住水平

政府是國家住房保障政策的主體，是政策的制定者與執行者，是保障新居民住房的核心中堅力量。長期以來，政府在新居民住房問題上并未承擔起主要的責任，而是將這一部分責任轉嫁到企業身上。而以生產為手段、以盈利為目的的企業來保障新居民住房存在理論的不合理性。

首先，政府要從立法層面將新居民納入住房保障覆蓋人群范圍中來。從立法層面規定政府在為新居民提供住房支持和幫助方面的責任，包括責任的內容、執行的標準等。只有上升到法律層面，才能夠讓新居民住房政策的強制性發揮效能。其次，政府是住房政策的執行者，要切實保障新居民能夠安居。企業為職工提供住宿存在現實的可操作性，但是這不是政府規避責任的方式。一方面政府也應該為住房困難的新居民提供一部分基本住房，尤其是由于失去工作而失去居住企業公寓或出租房的新居民要提供保障性住房。對于未進入企業工作的新居民，政府也不能忽視。另一方面，政府是信息的傳遞者，能夠為企業與新居民架起溝通的橋梁。政府能夠為新居民提供租房信息，為企業和村集體進行聯絡，以解決部分務工新居民的住房問題。其三，政府能夠對市場進行一定的監管和規范，減少“宰客”“亂收費”等現象的出現。對于農民自用房，政府要聯合村集體進行定期的檢查，對于租房的價格和水電費價格進行規范，制定一定的標準。

5.2 推動戶籍改革，實現共享互惠

消除戶籍的隔閡是增強新居民定居意愿，減少流動的重要方式。推動戶籍制度改革是根本方法。長久以來，戶籍代表了身份，關聯著多項福利，將新居民與本地居民簡單的甄別開來。從戶籍入手，撕掉新居民是“外地人”的標簽新居民與居民實行均等化的基本公共服務，讓他們感受到家的溫暖。在早期新居民登記管理缺失的情況下，出現了許多“黑戶”，在完善新居民登記的同時，要確人確權，對于證實身份的新居民辦理居住證，讓他們也能夠享受同城待遇。

5.3 村級公寓建設，保障出租房供應充足

針對由于違章建筑拆除后出租房數量減少的現實，村委會能夠發揮集體經濟的作用，建設村級公寓房來保障部分新居民的住房需求。村級公寓一方面能夠為新居民提供標準化的居住空間和收費標準，減少新居民尋找住房的時間成本，另一方面也能夠為村集體創收，激發集體經濟活力。但是單靠村級公寓建設必然無法滿足大部分新居民的住房需求，還是要依靠農民自建房的大基數來保障住房供應。

5.4 村委公安協同，打造良好治安環境

村委會作為村莊的管理者，應該作為協同部門配合公安部分對新居民進行統一的信息登記，為新居民辦理臨時居住證提供便利。信息登記能夠排查新居民的身份，避免逃犯等危害社會的犯罪分子鉆漏洞，提高安全性。安排輔警在村莊中進行巡邏抽檢，實現治安巡邏常態化。村莊之中道路交錯，動態化的巡邏才能夠保證人員密集區域的治安穩定，一方面是對從事違法犯罪行為的震懾，例如性服務業行業、小偷等，也能夠在發生治安問題時能夠及時趕到現場，減少損失。在人員密集的道路、公園、市場等場所加強巡邏和監控，安裝攝像頭，方便公安機關的監管和發生違法行為后的調查取證。

5.5 提高新居民文化水平和定居意愿

新居民擁有復雜的內部成分，但是他們基本都具有一個共同點，文化水平較低。較低的文化素養，不僅給管理帶來不便，同時存在治安隱患。聽不懂普通話、酗酒傷人、亂扔垃圾、夜晚大聲喧嘩，種種不文明行為更是使新居民形象崩壞。切實提高新居民的文化水平和文化素養，塑造新居民在人們心中的良好形象，才能夠使其更好融入當地生活和社會中，從而降低其流動的意愿。