農村環境治理法治化的現實困境與路徑優化

伍自強 劉淑珺

江西理工大學，江西 贛州 341000

一、問題的提出

農村環境治理是指公共機構與私人部門在農村環境資源的開發利用過程中，秉持經濟績效、環境績效與社會績效協調發展的原則，通過采取必要的參與行動對環境資源進行有效管理維護，實現農村環境資源的可持續發展[1]。幾十年間中國農村的面貌發生了翻天覆地的變化，發展路徑由之前主要依賴農業生產，轉變為農業、工業、旅游業等多種發展模式并存的狀態。多樣的發展模式助力了農村經濟發展，但同時也帶來大量環境問題。經濟發展使農村環境問題日趨嚴重和復雜，生產生活垃圾處理不規范、農藥違規使用、工廠廢氣廢水排放、生態環境破壞等問題層出不窮，阻礙我國“鄉村振興”戰略和“美麗鄉村”建設目標的實現[2]。目前大多數農村地區的環境治理主要以政策文件為指導，法治建設普遍缺乏。在依法治國背景下，將農村環境治理納入法治軌道是應有之義，也是解決農村環境問題的重要路徑。環境治理作為國家治理中的一部分，必須予以重視[3]。2020年習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上明確指出，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。從農村環境治理法治化出發，是依法治國的基層實踐。

在農村環境治理相關研究中，學者主要圍繞污染現狀、治理主體、治理困境、治理方法等方面展開研究。在污染現狀方面，章力建指出農業污染已呈現出嚴峻的立體化傾向，農業生態系統各界面受損嚴重，導致了污染物的相互轉移、轉化、累積或復合，形成多維、跨時空、交叉或循環式污染現象[4]。陳兵等認為農村環境污染情況非常嚴峻，具有點源污染與面源污染共存、生活污染和工業污染疊加、新舊污染與二次污染相互交織、工業及城市污染向農村轉移的特征[5]。在治理主體方面，基本認同政府引領企業、各團體組織和村民之間的協同治理選擇。趙素琴認為農村環境治理不能單純依賴政府，要結合公眾參與和政府管理，充分發揮公眾在農村環境治理中的主體作用[6]。李紅松等認為要增強環保組織和農村居民在農村環境治理中的參與程度[7]。在治理困境方面，主要圍繞治理資源匱乏、治理法治滯后、治理機制不健全、治理方式落后和治理意識淡薄等問題展開研究。杜焱強認為農村環境治理缺乏可持續的重視，存在環境治理政策設計和資源整合困難，不同治理主體間的合力難以形成等現實困境[8]。在治理方式方面，強調發揮政府引領作用，促進不同主體間的協調，應從體制機制和法治體系構建、引入市場治理方式和培養村民治理意識等方面入手。將各途徑具體化來看，法治方面的針對性研究較少。陳兵指出從法治思維和法治方法，尤其是法律制度設計與具體制度運行層面予以探索的成果并不多，并從法治成本角度研究科學配給環境治理的立法和執法成本[9]。張軍弛等基于環境法律分析視角提出了完善農村環境法律體系、實現農村法律制度重大變革和健全農民環境權利保障法律三方面對策[10]。

以上對農村環境治理的研究大多從宏觀視角切入，雖然為完善農村環境治理提供了整體思路，但在具體環境治理法治化方面研究較少。法治化是農村環境治理的現實選擇，需要形成完整體系才能滿足實踐需要。黨的十八大以來多次強調從多層次多領域依法治理，提出“堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，加強基層農村社會治理”的目標和要求[11]。農村環境治理法治化是對該目標與要求的具體回應。故此，本文基于法治化視角，著重探討三個問題：一是意義層面上，農村環境治理與其法治化的現實需要；二是現實困境上，農村環境治理法治化的主要障礙；三是解決路徑上，基于法治建設基本邏輯與實踐的現實挑戰，提出農村環境治理法治化的優化路徑。

二、農村環境治理的現實意義與法治化需要

（一）農村環境治理的現實意義

1.實現“鄉村振興”的應有之義。黨的十九大報告首次提出“鄉村振興”戰略，突出了鄉村發展在我國實現現代化道路中的重要地位，強調了鄉村生態振興需要法治保障[12]。在過去城鄉二元結構的影響下，城鄉資源配置不均衡，城市作為工業生產聚集地，受到更多關注。在強調城鄉一體化的新階段，首先需要從政策上加快縮小城鄉發展差距，補齊農村發展短板。生態宜居是農村發展優勢所在，要發展綠色農業和農村，提升村民生活質量，就必須治理好農村的生態環境問題。

2.縮小城鄉環境治理差距的必由之路。城鄉環境差距日益明顯，這不僅體現在環境本身，還體現在環境治理上。城鎮環境治理體系和能力在建設過程中得到顯著提升，而農村環境治理還處于較散亂狀態[13]。我國經濟結構正在轉型，農村成為重要的產業承接地，資本流入一方面給農村帶來發展機遇，同時也引致許多問題。環境問題得不到解決，農村自身優勢被破壞，發展難以持續，將造成新一輪治理難題。

3.推進農村現代化的有效之舉。在我國發展初期，農村生產結構以農耕為主，環境污染程度有限。隨著社會發展，農村的生產方式不再以單一耕種和養殖為主，生產結構逐漸多元化。電子廠、服裝廠等制造業的入駐，帶來了環境污染，有些地方政府為了追求經濟效益，對環境污染的懲治力度不大，使得廠家在排污方面無所節制；另外，因電商的崛起，將農村的生產產業鏈拉長，“互聯網＋農業”模式的興起拉動了農村就業，同時也制造了生產垃圾。而與之相配套的垃圾處理方式尚未完善，導致產業污染程度加重。在農業生產上，農藥、大棚等使用也給當地帶來了新一輪污染，農藥過度使用造成土壤大面積污染，土壤中農藥下滲又進一步導致水體污染。環保意識不足的村民將使用后的地膜、大棚隨意丟棄，造成塑料殘留，破壞農村土地資源，嚴重影響生產可持續性。

（二）農村環境治理法治化需要

解決農村環境問題，應構建農村環境治理整體框架，依托現代治理理念，基于多元主體參與，運用現代化技術手段，建立農村環境治理的法制機制、政府治理模式、社會監督方式等全方位系統。其中，法律是實現環境治理最基礎有效的方式，有助于劃清責任界限，樹立環境法治權威。

1.社會治理依托法治。農村環境治理屬于社會治理中的重要部分，法治又是社會治理現代化的重要一環。法治意義主要在于建立起社會運行的指導框架，國家治理通過法律樹立最高權威，從而避免權力專制現象的出現。因此，農村環境治理只有從法治出發，才能順應社會治理邏輯，夯實治理基礎。將農村環境治理法治化放在重要位置是現實需要，有利于我國劃分農村環境治理主體的權利義務，制衡以利益為導向的無責任意識行為，通過出臺具體農村環境法律制度，給予農村地區生產生活以指導，培養農民法律意識。

法治化是雙向交流過程，法治指導環境治理行為，農村環境治理法治建設要以農村現實和農民需求為導向，才能貫徹現代化治理理念，將農民由“被動”和“冷漠”轉化為“主動”和“積極”，不但能提高農村環境治理效率，同時降低政府治理成本，保障農村環境治理有效運轉。農村環境治理法治化的推進有利于我國社會治理的完善，在此基礎上打通基層法治阻礙，形成縱向法治網絡，完善橫向法治內容。

2.農村環境治理法治建設落后。我國農村環境治理尚未形成系統化機制，法治建設處于落后階段，農村環境治理法治化速度與經濟發展不協調。在國家政策扶持下，鄉村發展正處于紅利期，要把握好發展機遇，完善環境治理問題，暢通鄉村發展的綠色通道。只有法治建設步伐與農村發展同步，兩者之間才能達到相互促進的最佳效果。

三、農村環境治理法治化的現實困境

根據法律制定、執行、適用和遵守四個運行環節，可以從立法、執法、司法和守法四方面檢驗農村環境治理法治化過程，這不但是對農村環境治理法治化過程中重要環節的把握，也是基于習近平法治思想中“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”基本格局的考量。

（一）立法層面：農村環境保護專項立法缺失

立法作為法律運行的起始環節，是開展后續過程的主要依據。法律制定過程包括調研準備、框架確定、細節補充、結果產出等主要內容。在農村環境立法層面，問題主要集中在立法缺失、更新滯后及結果與實際偏差等問題。縱觀農村環境整體立法情況，農村環境法律還存在很大缺口。1979年我國頒布了《環境保護法》，意味著環境立法正式起步，但是在該法出臺后幾十年間，針對農村環境的專項立法與農村環境法治研究均較少[14]。同時，由于我國多數立法以城市為主要關注對象，農村環境保護的法律法規往往缺乏實際操作性，認識與實際偏差導致出臺的環境保護法對農村環境治理缺少針對性指導意義。此外，我國公民未被賦予環境權，無法以侵害自身環境權為由要求賠償，公民相關環境權益得不到保障，農村環境污染也缺乏相關利益主體制衡制度。在“鄉村振興”戰略背景下，部分地方政府出臺了地方性環境保護法規條例，對于解決地方性環境問題規定得更為詳細和具體，發揮了重要指導作用。例如2020年底江西省出臺的《土壤污染防治條例》，規定農業投入品生產者、銷售者和使用者應當及時回收農藥、肥料等農業投入品的包裝廢棄物和農用薄膜，并將農藥包裝廢棄物交由專門機構或者組織進行無害化處理[15]。同時，地方之間法規條例規定不同也加大了環境治理阻力。針對流動性污染源，地方政府之間需要溝通和交流，污染程度、處罰標準等規定不同會造成地區之間合作困難。

（二）執法層面：執法界限模糊

立法和執法密切關聯，立法是執法開展的基礎，農村環境治理立法層面的問題會進一步影響執法過程。農村環境保護專項立法缺失造成執法界限模糊，從而進一步衍生出執法被動、執法不嚴等問題，同時由于農村地區自身特點，進一步增加環境執法難度。主要體現在以下方面：一是農村環境執法缺少依據。農村環境問題涉及到生產生活的方方面面，具有廣泛性和復雜性，執法人員在執法過程當中應以相關法律為依據，但是目前法律法規無法滿足執法需求，當執法人員無法可依時，往往選擇拖延或直接依據執法經驗處理，長此以往，執法會產生被動性和隨意性。二是執法受到地方阻力較大，主要表現為農村保護主義，例如一些宗族勢力使得執法工作難以開展。同時，環保部門在履職時可能與當地政府追求經濟目標之間產生矛盾，導致雙方展開博弈。三是執法力量薄弱，基層環保部門專業人員較少，專業度不高，對政策和法律了解不夠及時等都會造成執法偏差[16]；此外，大部分農村常住人口以兒童和老年人為主，認知能力有限，各村方言的差異也增加了執法難度。

（三）司法層面：環境訴訟救濟不足

環境司法主要針對環境受侵害主體對自我權利維護的過程，目前我國環境司法較為薄弱，具體體現在環境訴訟救濟不足，沒有充分認識到環境司法的重要性等。一是環境司法的制度建立較為落后。二是環境訴訟程序復雜、取證困難導致訴訟需要花費大量人力物力財力，有些環境污染對健康的危害難以立即顯現，個人對此很難取證，因此，我國的環境訴訟大部分集中在企業，個人提起環境訴訟的案例相對較少。企業雖然在訴訟方面能力更強，但其過程往往艱難和漫長。三是村民缺乏權利意識，不了解維權途徑。農村地區環境治理司法層面的不足受多重影響，立法和執法方面的落后進一步影響環境司法的構建。

（四）守法層面：村民法律意識淡薄

在農村環境治理中，村民作為其中的重要一員，不僅要發揮作為客體的守法作用，還要發揮作為治理主體的參與作用。農村環境治理法治化過程中，要兼顧突出法治和治理，法治是要將法律作為行動準則從而依法治理，而現代化的治理則強調主體的多元化和治理手段的多樣化。村民法治意識淡薄主要受接受能力和外部普及程度的影響。從村民自身出發，其受教育水平普遍較低，在日常生活中無法直接接觸環境法治的相關法律條例，理解起來具有一定困難；同時，村民缺乏對多元治理的認識。在政府治理環境過程中，村民對政府承擔的責任不清楚，未能充分發揮監督作用。從外部因素看，一是有些村委會工作人員的環保意識差，任由亂砍濫伐、企業排污等現象發生，甚至從中謀取私利。二是農村地區普法尚未落實。部分地區較少開展普法宣傳，普法工作流于形式。普法內容上，局限于政策介紹層面，村民接受程度不高。

四、農村環境治理法治化的路徑優化

針對我國農村環境法治現狀，基于立法、執法、司法、守法四方面問題分析，當下最重要的是構建完整的法治治理網絡，暢通法治主客體之間關系。

（一）完善農村環境法律體系

農村環境法治建設，立法是基礎。首先要加快確立公民環境權的重要地位，充分考慮公民環境權益，賦予公民參與環境治理的身份。村民由環境治理的“被動者”轉化為“主動者”，在維護自身權利的同時參與到環境治理當中。

其次要制定專門針對農村環境治理的法律體系，充分考慮農村環境問題的特殊性和實際性，了解基層情況后制定出更具針對性的法律。此外，盡快出臺并完善各專項立法，解決執法缺乏法律指導的問題。最后整合全國環境污染標準，在不違反設立標準的情況下考慮各地特殊情況，對滯后條例及時更新，廢除已經不符合發展現實情況者。

（二）規范農村執法環境

我國農村環境執法的困境不但來自執法機關本身，同時也與農村的法治環境息息相關，為提高農村環境法治的執行力，需要從執法方和被執法方共同入手。農村環境治理的執法方主要是基層行政機關，執法機關以環境保護相關法律法規為執法依據，首先要讓執法者做到有法可依，必須先行完善各項法律法規和地方條例。

其次，基層執法被動和執法不嚴的情況來自行政執法體系的不完善，明確各部門職能，設立考核機制和追責制度，將環境治理情況納入績效考核，改善工作方法和作風，形成良好的執法環境。被執法者主要是村民和農村的工廠企業。對村民而言，執法人員要靈活轉化執法方式，很多村民文化程度較低，需要耐心地解釋說明；對污染企業，一是要嚴格處罰；二是要督促整改。此外，加強對執法人員的培訓和監督。吸引專業環境治理人才到基層，提高執法人員的專業素養。

（三）拓寬農村環境司法渠道

作為農村環境治理法治化過程中的重要一環，環境司法改革不容忽視。我國近幾年在環境司法專門化和巡回化方面的建設成果顯著，環境司法案件具有范圍廣、復雜性、專業性等特點，法院結合當地實際探索出了多種模式，例如青海法院以“車載審判”等方式開展巡回審判，江西法院總結并推行了“環境損失計算五結合法”裁判規則等[17]，這些特色模式的探索是司法渠道不斷拓寬的體現。鄉村環境司法要逐步適應專門化和巡回化趨勢，將其科學運用在農村環境司法中。針對經濟發展和基礎建設等情況較好的農村地區，可建立專門環境司法內設機構和專業團隊；對于落后農村地區，由于專業化條件欠缺，巡回制度更具可行性。進一步健全農村環境司法的巡回制度，通過巡回檢察、審判節約司法成本。此外，充分發揮環境公益訴訟在農村的作用，一是拓寬環境訴訟主體，更多考慮相關利益主體的訴訟資格。二是統一受案標準，明晰受案界限。三是利用大數據記錄環境事件“臺賬”，留存環境數據，提高相關訴訟人的舉證可能。

（四）培育多主體環境法治意識

環境治理需要各方主體參與其中，培育多主體環境法治意識，增強守法主動性。除司法部門外，農村環境治理還涉及基層政府、村務管理者、鄉鎮企業、村民等主體。對于基層政府，要加強對農村環境問題的重視，提高環保部門人員的環境法律認識，建設鄉村環境治理的專業隊伍，建立鄉村環境檢查常態化制度，嚴格規范執行、處罰、監督等行政行為。村務管理者主要指村委會工作人員和農村事務工作人員，村務管理者受教育水平存在差異，需要相應開展環境法律培訓、輪訓，強化法律知識的運用。對鄉鎮企業實施正向激勵，給予環保達標的企業獎勵和優惠。此外，企業內部需定期開展環保宣傳活動，將環保成效與相關負責人績效掛鉤，從內部推動企業環保意識的增強。重點培育村民環境治理法律意識，一是要通過靈活多樣的普法形式，讓村民對環境法律有基本認識；二是廣泛宣傳教育，讓村民意識到其治理主體身份；三是發動當地鄉賢和村民組成環保志愿小組，監督環境污染行為。