水利設施維護的困境以及對策研究

安徽省臨淮崗洪水控制工程管理局 王德濟

我國水資源分布不均勻，水資源供給矛盾突出，水利設施是節約水資源，加強水資源調配管理的重要設施，對于我國工業、農業發展具有重要的意義。穩定運行的水利設施能夠對水資源進行控制、調節、開發與利用，減輕水災害。但是從目前水利設施的使用來看，存在著重使用輕維護的現象，水利設施維護管理成為亟待解決的關鍵。水利設施是影響我國工農業發展的重要設施，對于保障用水、預防水災具有重要的意義。

1 水利設施維護困境

1.1 水利設施維護主體缺位

根據《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》，明確水利設施的戰略地位，并規定各級鄉政府具有承擔轄區內的水利基礎設施維護與管理的職責。計劃經濟時代水利設施主要由歸口部門管理，但隨著農村改革與水利改革的持續推進，基層政府對于技術設施的管理和維護責任有所弱化。以霍邱縣的水利設施維護情況為例，該縣以種植業為主，耕地保水保肥能力較弱，水利基礎設施建設對于農作物生長十分重要，截止到2010年底該縣已經具有小型水庫360處、灌溉渠道8882km、塘壩47359處。

水利工程老化嚴重，灌區建設先天不足且后期保養不善，導致水利工程普遍老化，滲漏嚴重，水量損失嚴重，供用水矛盾十分突出。引發水利設施維護困境的主要原因是受到行政區域的限制，水利設施維護主體不明、權責不清，難以統一調度管理。水利部農水司指出，當前水利設施維護的主要問題是“主體缺位，無人管理”，水利設施修建后無人維護管理，設施老化嚴重。

1.2 水利設施維護監管不足

水利設施維護監管是對水利設施的使用以及維護情況開展監督管理，及時了解水利設施存在的問題進行上報，由地方政府開展維護方案。但是當前由于地方政府與當地居民的信息不對稱，地方政府無法全面監管水利設施。水利設施的維護屬于公共管理，其維護監管資金、工程應該由當地政府監管，監督相關人員完成維護管理，但因為監督機制不完善，對水利設施的宣傳引導不足，導致水利功能缺乏足夠的維護，水利工程設施老舊，維護效率低，浪費社會資源。

以筆者所在地區為例，因對當地的水利設施維護監管不足，雖然每建設一個水利站需根據干渠分段設置相應的管理站對水利設施開展監督管理，但在日常維護中依然是以地方基層部門負責，不同地區對于水利設施的重視程度不同，導致水利設施維護水平差別較大。對于一些偏僻無人看管的水利設施，水利設施設備破損也無人管理，最終水利設施不僅無法起到調節水資源、減少水災的作用，反而因為水利設施維護不善導致雨水倒灌、排水不暢，對當地居民生活造成影響。

1.3 水利設施維護管理不當

從筆者所在的地區的水利設施調研情況來看，地區內的水利設施維護與管理方法不當，水利設施出現有人用、無人管的狀態，其中水利設施老化、到處推脫維護責任的情況較為常見，導致水利設施無法發揮出應有的作用[1]。筆者所在的市內共有38座水利設施，其中7座水利設施長期無人看管已處于廢棄狀態；12座水利設施老化嚴重，河堤被毀，滲漏嚴重。維護主體維護策略失當導致水利設施所在的河道不暢，排水設施導致嚴重積水，水利設施不僅無法發揮出相應的作用反而影響了周圍水資源環境。

水利設施維護管理中地方政府應起到引導水利設施維護、監管水利設施維護的職責。但在水利設施維護實踐中，由于地方政府財政緊張、債務問題突出，并無多余資金對水利設施開展維護管理。而且地方政府是水利設施維護的主體，水利設施維護的投融資機制不完善，資金不到位，無法對水利設施進行有效管理。從水利設施的維護管理來看，采用分段治理與分責任治理的方式就能取得長期的收益，但由于主體缺位以及管理方法不當導致投資巨大的水利工程成為擺設。

2 水利設施維護困境原因分析

2.1 水利設施維護管理主體分散

水利設施產權結構相對復雜，因為水利結構維護需要大量資金，收益卻有限，因此成為許多地方政府的擺脫對象。水利設施產權結構制度改革較為深入，但水利設施維護卻沒有跟上制改的步伐，導致行政力量分配不均勻，忽視了水利設施的維護管理。水利設施維護的工程具有排他性，水利設施制改的目標是減少水利設施的外部性，提升當地居民重視水利設施。但是在實踐過程中水利設施工程牽涉的環節復雜，無法做到完全排他，而且水利設施產權結構不明確，水利設施主體無法轉移，引發水利設施維護困境。

水利設施產權改革是一個復雜的問題，牽涉到各種利益主體，對于水利設施利益主體會產生影響，引發部門沖突。到歷史原因的影響，水利維護資金困難、且主體不明，形成多頭管理的局面，導致水利設施維護困境。水利設施的管理主體分散，資金也較為分散，導致水利設施的資金無法發揮到實處。資金分散、多頭管理提升水利設施維護成本，職能部門交叉不利于水利設施維護管理。

2.2 地方政府缺乏財力保障

我國的水利設施大部分位于農村地區，但由于長期的城鄉二元經濟的景象，城市的基礎設施維護資金充足，但水利設施等相關基礎設施的維護資金缺乏。當前水利設施維護的資金來源不足，而且各級政府的財政體制不完善，對于水利設施的維護缺乏重視，引發水利設施維護困境。地方政府缺乏財力保障，為了確保水利設施得到完整的保護，需耗費大量的資金。但是從地方政府的角度而言，當前地方政府的財政資金缺口大、鄉鎮債務明顯，沒有余力進行水利設施的維護管理，引發水利設施維護管理困境。

2.3 水利設施維護責任觀不強

水利設施維護應該是便民措施，體現了以民為本的思想。但在水利設施維護實踐中，因地方政府缺乏足夠的責任心以及激勵手段，導致水利設施維護管理重視程度不足，引發水利設施維護困境。水利設施大多位于農村地區，主要是由基層管理人員進行維護管理，從當前的現實來看，水利設施的維護尚未與基層績效考核掛鉤，導致基層不夠重視水利設施的維護管理。而且基層缺乏來自人民群眾的壓力，影響了水利設施維護管理的急迫性。水利設施維護管理需要耗費大量的精力與資金，但是水利設施維護無法帶來直觀的經濟收益，導致水利設施維護缺乏競爭力，影響了水利設施維護。

3 水利設施維護對策

水利設施是影響工業農業的重要設施，提升水利設施管理效率，能夠確保水利設施的效用，為保障用水以及預防水災提供技術支持。當前水利設施分散，資金與管理不明確，引發水利設施維護困境。為了確保水利設施維護管理質量，滿足用水的需求，改善水土流失，需要建立新形勢下的水利設施維護管理體系，明確水利設施管理主體，加大資金投入，積極引導和監督水利設施維護管理，確保水利設施安全穩定運行。

3.1 明確維護主體權責

水利設施主體管理分散是水利設施面臨的關鍵問題，為改變水利設施有人用無人管的局面，需要繼續推進水利設施的產權制度改革，明確水利設施管理主體及其責任。水利設施產權改革需要以誰投資、誰擁有、誰受益、誰負責的原則明確水利設施的受益主體，將水利設施交由產權承接人維護管理，能夠確保水利設施的維護質量。當前的一些水利設施是由當地居民籌資以及政府補助資金而建立起來的，為了確保投資人的權益，需根據投資比例合理分配水利設施的經營收益。對于一些收益性較強的水利設施，可以通過拍賣、招標等方式將水利設施承包到當地居民，實現當地居民的統一維護管理，從而提升維護管理質量。但是招標與拍賣過程必須嚴格監督，按照規范進行。

3.2 加強資金支持

地方財政是水利設施維護的重要資金來源，為確保水利設施維護質量，需合理分配中央政府與地方政府的事權劃分，明確地方政府的財政權力，規范政府間的轉移支付制度，為基層政府提供資金支持。由地方政府引導、中央財政補貼建立專項水利維護資金，為水利設施維護提供資金支持。同時需要將水利設施與市場接軌，吸收涉水資金進入水利設施維護，擴大水利設施維護的資金支持。

3.3 完善監督機制

地方政府對于水利設施維護具有監管責任，為了確保水利設施維護到位，需要強化政府作用，將水利設施納入基層政府工作人員的考核評定，明確地方政府以及基層人員責任。當前的水利設施重使用輕維護，基層工作人員往往會忽視水利設施存在的問題[2]，因此需完善當前的監督管理體系，對于基層工作人員、水利設施維護項目以及水利設施維護中的非政府主體進行全面監督。水利設施維護項目應該采用公開招標的方式進行，對參與項目的企業資質進行綜合分析，確保維護單位具有相應的資質，能夠如期完成維護項目。同時需要對水利設施的非政府主體進行監督管理，對于維護單位的資質、維護單位的維護方案進行分析研究，采用契約的方式明確各方面在水利設施維護中的權利與責任，確保水利設施得到維護管理。

3.4 提升居民維護意識

水利設施相對分散，而且受益主體通常為水利設施周圍居民。為了確保水利設施得到維護，需要加強水利設施維護宣傳，提升居民的水利設施維護意識，發現情況及時上報，處理水利設施存在的問題。采用多種方式提升居民對于水利設施的重視程度，讓居民了解水利設施穩定運行對于用水、預防水災方面的意義。采用社區管理的方式，由居民廣泛參與水利設施維護管理。水利設施維護工程建設也盡量選擇當地居民完成工程，并且組織當期居民籌集資金維護水利設施，提升居民對水利設施的重視程度，對水利設施進行全方位的管理，保障水利設施持續穩定運行。

4 結語

隨著我國社會經濟的發展，水利設施對于用水安全的作用越來越重要。對于農村發展而言，水利設施能夠保障農業用水，實現水資源的合理調配，預防水災。水利設施維護不當，不僅無法讓水利設施發揮作用，反而會影響當地水資源的合理利用，對農業生產產生不利影響。從當前水利設施應用困境來看，需要嚴格明確水利設施維護主體、擴大維護資金來源、提升居民的維護意識，提升水利設施維護管理質量，才能夠發揮水利設施的真正價值，促進農業經濟的穩步發展。