蘇北新型城鎮化現狀評析與發展對策

潘 青張 健李彩霞

（1.江蘇科技大學蘇州理工學院，江蘇 張家港 215600；2.張家港市金港鎮柏林村黨委會，江蘇 張家港 215600）

在2013年中央城鎮化會議上，習近平總書記系統闡釋了我國新型城鎮化的發展方向與實踐路徑。2014年12月，習近平總書記在江蘇走訪調研，按照國家“大膽探索、試點先行、尋找規律、凝聚共識，為全國提供可復制、可推廣的經驗和模式”的總體要求，江蘇省被列為國家新型城鎮化綜合試點省份，積極探索推進新型城鎮化發展。蘇北地區由于受社會歷史等綜合因素的影響，相較于蘇南、蘇中地區，長期以來一直處于經濟發展與城鎮化建設的洼地。隨著黨的十九大以后我國新型城鎮化邁入嶄新發展階段，在江蘇省“兩聚一高”“六個高質量”發展目標及率先全面建成小康社會的背景下，蘇北新型城鎮化建設必須找準思路對策，加快發展進程。

1 蘇北新型城鎮化現狀評析

1.1 蘇北新型城鎮化特點、趨勢及相關數據分析

1.1.1 蘇北與蘇南、蘇中城鎮化發展差距趨向縮小。經濟社會發展的地區間差異是我國發展的重要特點，即使是在經濟社會發展狀況總體較好的江蘇省，也存在著較為明顯的“中心—外圍”特征，即蘇北與蘇南、蘇中地區存在發展差異。近幾年，在新型城鎮化推進過程中，江蘇省原有的“中心—外圍”特征出現了一定變化，蘇北地區的國內生產總值（GDP）總量、人均GDP、社會成員結構、勞動生產率等多個要素與蘇南、蘇中地區的發展差距趨向縮小。

2019年的相關統計數據顯示，蘇北地區GDP總量為22963.38億元，占全省GDP比重的23%；蘇南地區GDP總量為5664605億元，占全省GDP比重的56.85%。2019年，蘇北人均GDP為75498元，蘇南人均GDP為167660元，盡管蘇北與蘇南仍存在較大差距，但較之往年差距呈現縮小趨勢。根據諾瑟姆的城鎮化發展三階段理論，近幾年蘇北地區正處于城鎮化加速發展階段，2019年蘇北地區常住人口城鎮化率超過了66%，與蘇南、蘇中的城鎮化率差距日益縮小，基本形成了以大型區域性中心城市為龍頭、中等城市為骨干、重點中心鎮和特色小城鎮為基礎的新型城鎮等級體系，城鎮發展模式也初步呈現出多元化趨勢。

1.1.2 蘇北地區內部的城鎮化發展差距逐步收斂。城鎮化發展進程往往伴隨著工業化進程的推進及產業結構的調整。近幾年，隨著“振興蘇北”“蘇北計劃”“蘇北中心城市建設”等各級各類發展戰略的實施，蘇北地區的公共基礎設施和公共服務資源得到很大程度的發展和豐富，產業結構逐步邁入工業化中期階段，農業在三大產業結構中的比重逐步下降，二三產業比重有所上升，人口資源的凈流出現象有所轉變，個別城市初步呈現出人口回流趨勢，蘇北地區各市城鎮化水平普遍提升。2019年，徐州市城鎮化率為66.7%，鹽城市城鎮化率為64.9%，連云港市城鎮化率為63.6%，淮安市城鎮化率為63.5%，宿遷市城鎮化率為61.1%，蘇北地區內部的城鎮化發展差距逐步收斂。

1.2 蘇北新型城鎮化面臨的主要困境與問題分析

1.2.1 蘇北新型城鎮化水平和質量依然不高。近幾年，蘇北與蘇南、蘇中城鎮化發展差距有所縮小，但在城鎮化質量方面，蘇北與蘇南仍存在較大差距。2018年的《中國城鎮化質量報告》中，蘇南地區四市（南京、蘇州、常州、無錫）城鎮化質量均位居全國前20位，蘇北地區城鎮化質量最高的淮安市僅位列全國第55位。從產業結構來看，2019年，蘇南三大產業結構配比為7.05∶50.48∶42.47，蘇北三大產業結構配比為30.15∶33.34∶36.51，蘇北城鎮的產業規模還沒有形成，服務業所占比重較低，城市之間產業結構同化現象較為明顯，還存在較大的不合理狀態，與產業結構伴生的公共基礎設施及人口資源結構仍存在發展滯后的情況，工業化與城鎮化的良性互動局面尚未形成。

1.2.2 城市空間布局不合理，城鄉差距較大。蘇北作為江蘇省城鎮數量最多的地區，現有城鎮525個，城鎮總人口1629.42萬人。近幾年，經過行政區劃調整和鄉鎮合并，蘇北的城鎮空間布局結構發生了重要變化，理論上在追求特大城市、大中城市、小城鎮多層分級的“橄欖式”城鎮結構，但小城鎮的人口、產業聚集能力相對較弱，沒有起到充分吸納農業轉移人口的“蓄水池”功能，大中小城市的協調發展還有待于進一步優化。此外，由于蘇北地區傳統的落后地區較多，如江蘇省“十三五”期間重點扶貧的6個集中連片區、2個革命老區和12個貧困縣大部分來自蘇北［1］。這就進一步加劇了蘇北的財政支出負擔，2018年蘇北人均公共財政預算內收入僅為蘇南的48.3%，資金收入不足導致蘇北農村的公共基礎設施投資增長緩慢，農村人均財政支出遠遠低于城鎮，進一步加劇了蘇北地區城鄉融合發展和一體化的差距。

1.2.3 行政推進城鎮化明顯，個性特色不足。由于經濟基礎相對薄弱，蘇北的城鎮化較多。采用政府行政主導的模式，通過行政手段推進城鎮化發展。傳統的政府主導模式在新型城鎮化發展中遇到了多重挑戰，包括新型城鎮化帶來的人口流動挑戰，新型城鎮化過程中政府財政責任對財政體制的挑戰，新型城鎮化過程中地方債務融資風險的挑戰及新型城鎮化收益與風險分享共擔的挑戰。隨著城鎮化“拐點”的出現，人口無序流動、房價高企、社會治安及城市管理等問題也不斷凸顯，城鎮發展千人一面，個性特色不足。蘇北地區有著楚漢文化和淮陽文化的深厚歷史文化根基，又具有濱河、濱湖、濱海的自然風貌，但遺憾的是蘇北城鎮化發展過程中，很多城鎮忽略了當地豐富歷史人文資源的挖掘，沒有有效彰顯當地發展特色。

2 蘇北新型城鎮化發展思路與對策

2.1 蘇北新型城鎮化發展的總體思路

2.1.1 以人為本。新型城鎮化的本質與核心是人的城鎮化，按照《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014—2020年）》，截至2020年，江蘇省的常住人口城鎮化率達到72%。由于蘇北的常住人口數量少于戶籍人口數量，相較于蘇南地區更加具有強化以人為核心的城鎮化的能力。當前，蘇北地區正處于城鎮化加速發展階段，需要進一步深化戶籍制度改革，拓寬外來務工人員的落戶渠道，實現外來人員與當地居民享受同等的就業、醫療、教育、養老等公共資源，全面提升城市設施功能，營造優質人居環境。

2.1.2 四化同步。黨的十八大提出了“城鎮化、信息化、工業化、農業現代化”四化同步的中國特色現代化目標，信息化與工業化的深度融合是提高經濟效率的必由之路，工業化與城鎮化的良性互動是現代經濟社會發展的顯著特征，城鎮化與農業現代化的相互協調是農業農村發展的大勢所趨［2］。“十三五”以來，蘇北的四化同步可謂重大機遇與嚴峻挑戰并存，一方面隨著蘇北融入長三角經濟發展總體化布局，蘇北工業化在國內外的戰略地位日益重要；另一方面經濟轉型升級和資源環境壓力的增大也對蘇北工業化發展提出挑戰。這就要求蘇北地區在未來發展過程中必須堅持新型工業化，必須推動信息化與工業化深度融合，必須促進城鎮化與工業化良性互動，必須謀求農業現代化與工業化相互協調。

2.1.3 特色發展。早在2016年，住房和城鄉建設部、發展和改革委員會和財政部三部委聯合發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，強調結合地方發展實際，彰顯城鎮發展特色［3］。不同于蘇南的經濟發達、小橋流水，蘇北的特色更多體現在其深厚的歷史文化資源和大山大水，既有古代的楚韻漢風，更有近代的紅色文化資源，蘇北的城鎮特色發展可以走因循產鎮統籌、協調發展的路徑，以產帶城、以產興城，走農旅結合、文旅互動、三產融合的特色發展之路。

2.2 蘇北新型城鎮化發展對策

2.2.1 健全城鎮體系，優化城鎮化空間布局。由于區域經濟發展不平衡，經濟活動溢出效應有限等因素，目前蘇北城鎮化布局仍呈現城市層次不明、核心城市偏小的特點，由此可見，蘇北地區發展的首要任務就是明確不同層級城市目標定位，制定和實施有針對性的政策措施。根據蘇北地區城市發展情況，蘇北的城鎮層級可以劃分為區域性中心城市（徐州、連云港、淮安）、市域性中心城市（鹽城、宿遷）、中等城市、小城鎮4個層級。蘇北在未來城鎮化發展過程中要擴大區域性中心城市規模，強化其引領與輻射功能；做強市域中心城市，發揮其溝通與互動功能，完善蘇北城鎮化空間布局體系；加快推進中小城市發展，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。

2.2.2 順應宏觀態勢，轉變城鎮化發展方式。黨的十九大以來，中國特色社會主義事業進入新的發展時期，社會的主要矛盾也已經轉化為人民對美好生活的追求與發展的不平衡、不充分之間的矛盾，這是未來一個時期我國經濟社會發展的大邏輯，蘇北地區的城鎮化發展也必須主動順應宏觀趨勢，主動謀求城鎮化發展方式的轉變。首先，要注重城鎮化向“以人為核心的城鎮化”的轉變。城鎮化要更加關注全體社會成員的現實需求，要努力打破現有城鄉二元的戶籍、社保、教育、醫療等制度藩籬，優化城鄉分工布局，加快推進城鄉一體化。其次，要注重城鎮化產業轉型發展。蘇北已形成的“二三一”產業層次仍存在第一產業占比太高、二三產業優勢不明顯等問題。人地關系較為緊張，主要農產品價格上升壓力較大，農業發展后勁不足，二三產業的拉動效應也不明顯，因此，需要積極探索產業轉型發展。最后，要注重城鎮化向高質量方向發展的轉變。要科學優化城市空間布局，將生態文明理念融入城市發展之中，著重提升城市的建設和管理水平，積極推進城市文化和智慧城市建設。

2.2.3 優化政策環境，營造城鎮化良性生態。結合蘇北地區發展實際，在國家政策框架范圍內，調整轉化、探索創新，形成有益于新型城鎮化推進的政策環境，是推進蘇北新型城鎮化發展的關鍵。一是結合蘇北近幾年人口凈流出特點，積極推進零門檻落戶政策，建立外來人口市民化職業準入激勵機制。二是持續深化土地制度改革，建立科學的土地置換和調整機制，優化用地結構，拓展城鎮發展空間。三是充分用好用活各類民生保障政策，完善教育、醫療、就業、養老等各類保障政策。四是樹立經營城市的理念，運用市場機制支持蘇北新型城鎮化共享式發展。通過TOT、BOT、PPP等市場化運營模式，形成“多方參與共同運營的城鎮公共服務新格局，推進城鄉社保體系并軌和公共資源均等化”［4］。四是堅持生態優先的發展策略，實行嚴格的環境保護措施。蘇北地區擁有豐富的人文歷史資源和自然資源，在招商引資、大力推進工業化發展的同時，要特別注重生態環保的底線，堅決杜絕先污染后治理的錯誤思路，要讓新型城鎮化、工業化與生態文明協調發展。

2.2.4 優化產業結構，催生城鎮化強大動力。產業結構優化和產業發展能夠為新型城鎮化提供就業支撐和公共服務保障。蘇北在新型城鎮化推進過程中必須依托其產業基礎和資源稟賦，堅持傳統產業轉型發展、服務業加速發展、戰略新興產業跨越發展，形成以現代農業為基礎、先進制造業為主體、現代服務業為支撐的產業協調發展新格局。第一，傳統產業轉型發展。結合蘇北商品糧、優質棉、農副產品生產基地優勢，依托現代農業產業園、農業科技園區、農產品加工園，完善農業產業布局，轉變農業發展方式，推進農業結構戰略性調整，打造具有蘇北地域特色的現代農業產業體［5］。第二，服務業加速發展。重點發展現代金融、現代物流、科技服務、商務服務、云計算服務、物聯網服務、電子商務、軟件和服務外包等現代服務業，通過建設現代服務業集聚區，推進現代服務業集群化、特色化、專業化發展。第三，戰略新興產業跨越發展。積極培育發展新材料、新能源、新醫藥、生物技術和高端裝備制造等高新技術產業和戰略性新興產業，推進資本、人才、技術等生產要素向戰略新興產業集聚，打造新興產業集群，促進戰略性新興產業跨越式發展。