江西省創新機制推進集體林地適度規模經營綜述

吳群輝鄭冬華彭小忠羅 洪

（1.新干縣林業局，江西 新干 331300；2.峽江縣林業局，江西 峽江 331409）

江西屬南方重點集體林區，全省林地面積1073萬hm2，占國土的64.2%，森林覆蓋率63.1%；活立木總蓄積4.45億m3，毛竹總株數19.1億根，被譽為“中國最綠”的省份之一。2016年，江西省森林和濕地生態系統綜合效益為14951.34億元，相當于同年江西省生產總值（GDP）的80.8%［1］。

2004年9月，江西省率先在全國開展以“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規范流轉”為主要內容的集體林權制度改革。經過3年多的艱苦努力，江西省集體林分山到戶率達82.5%，發放林地使用權證613.4本，產權明晰率達98.5%［2］。實現了“山定權、樹定根、人定心”。江西省集體林權制度改革被溫家寶總理盛贊為“與改革開放初期的聯產承包責任制具有同等重要的意義”［3］。

2004年集體林業產權制度改革試點以來，江西省集體林權制度改革先后經歷主體改革、綜合配套改革、適度規模經營3個階段，成效明顯［4］。然而，分山到戶雖然在一定程度上促進了林業生產的迅速發展、農民林地收入的快速提高，但隨著改革的進一步深化，也不斷暴露出一些問題，林地分布呈現為不連片和碎片化分布，即分山到戶造成每個農戶擁有多塊林地，而每塊林地面積大小不一，從而造成農戶林地投入成本增加，林地粗放經營的現象并未得到改變，林地經營效率低下［5］。針對林改后出現的農戶分散經營、經營者權益缺失及一些制度性約束等突出問題，2014年，江西省提出以集體林地“三權”分置為主線、以權益保障為核心、以林權流轉為抓手、以政策扶持為支撐、以新型經營主體為引領的完善集體林權制度工作思路，通過放活集體林經營權，打通“綠水青山”與“金山銀山”雙向轉換通道，促進林業高質量發展［6］。截至2018年底，江西省通過林權服務平臺累計規范流轉林權5100余宗，成交超過16萬hm2、金額59億元。

1 線下與線上并行，不斷強化林權流轉服務

1.1 建立健全林權流轉服務平臺

集體林權制度改革后，江西省集體林地966.67萬hm2中有813.33萬hm2分山到戶，盡管有166.67萬hm2林地流轉給大戶、合作社和林業企業，但林權流轉仍不夠活躍和便利。一是由于林農林權碎片化分布特征，大部分林農嫌進場交易距離遠、手續繁、時間長、費用高，不愿進入公開市場交易，基本游離于林權交易中心等公開市場外；二是林業企業等投資者流轉大片林地需與千家萬戶打交道，難度大、時間長，很多投資者望而卻步；三是因市場信息不對稱，林農基本為被動流轉，如縣鄉招商引資、企業租山造林、大戶承包山場等，基本通過村干部或林地掮客進行流轉。強制交易、欺詐交易、拖欠租金、虛假交易以及圈地囤地等侵犯林農權益、造成生態破壞等現象時有發生，林農明顯處于市場弱勢地位；四是流轉合同不規范、手續不健全等導致糾紛隱患，流轉風險比較高，極易出現群體事件，對流轉雙方均可能帶來不可計量的損失。針對這些問題，2015年開始，江西省林業廳著手開展五級林權流轉管理服務體系建設［7］。通過召開全省會議、出臺考核辦法、加強調度督查、印發情況通報、發布示范平臺名單等舉措，督促各重點林區縣建設林權流轉管理服務體系，重點開展林區鄉、村服務窗口建設試點，并做好權責梳理、權限分配和服務下移等工作，充分發揮鄉級服務窗口申請受理、材料核對、合同指導、現場鑒證等前端服務功能，真正將服務下移到基層。截至2018年底，江西省75個縣共有433個鄉級平臺、1397個村級平臺完成掛牌，做到人員上崗、制度上墻，實現了五級林權流轉服務體系重點縣全覆蓋。

1.2 升級改造林權流轉服務系統

2015年，江西省在全國率先建立林權登記信息系統、林權流轉服務網和“惠林綠橋”APP三位一體林權流轉管理服務網絡系統［8］。在2年多運行的基礎上，將林權登記信息系統移植到林權流轉服務網，實行服務系統升級改造，推動江西省林權流轉服務網從信息網站向辦事網站轉變，實現省市縣聯網管理和縣鄉聯網辦事，形成項目發布、信息披露、交易組織、合同鑒證、權益確認、抵押證明、糾紛調解、信用記錄和檔案查詢等網上辦理機制，交易品種擴大至林木采伐權、采脂權、罰沒木材交易和林業工程招標等，讓群眾辦事“只跑一次”。目前，改造升級后的林林權流轉服務系統在江西省40個縣（市）運行。

2 規范與探索并進，持續完善林權流轉機制

2.1 規范林權流轉管理

林改后，各地以縣級林權交易平臺為中心的配套改革探索，為規范林權流轉，保護國家、集體和群眾三者利益，實現資源變現，發揮了積極作用。但是，由于平臺層次較低，影響面窄等因素的影響，仍面臨著一系列問題，主要體現在以下方面。一是服務空間有待擴展。國有和集體林權流轉逐步減少，部分縣交易量大幅降低，需要拓展私有林權的流轉交易。二是信息披露范圍窄。主要面向新干縣宣傳推介，參與的投資者以本地人為主，實力不強，眼界不寬，附加價值難以提升，競價不夠充分，有的甚至被當地木材販子壟斷和控制。三是交易雙方供求標的存在矛盾，制約了交易的進一步活躍，主要體現為千家萬戶零星分散的山林與投資者要求成片、成規模山林需求之間的矛盾。四是交易不夠規范，存在糾紛隱患。各地交易流程、收費標準、規則、合同及表單等文本沒有統一，有些文本和規則設計難免存在一些缺陷，存在引發經濟和合同糾紛的隱患。五是資源整合能力弱。由于是以縣為單位進行市場建設，無法形成全省一盤棋，在政策推動、外部資源引進和協調、資源共享等方面的整合能力差。六是現場交易的局限性引發一些違法行為。圍標、串標、欺行霸市及暗箱操作等違反市場秩序行為時有發生，甚至出現現場威嚇、打架事件。針對上述一系列問題，2015年印發《江西省集體林權流轉管理辦法（試行）》，除對流轉管理職責、流程予以明確外，還首次明確林權流轉實行示范合同提供、合同鑒證、備案服務等免費服務，并對當事人簽訂合同情況攝像或拍照存檔。2017年4月，聯合省公管辦出臺《江西省國有林權和集體統一經營林權交易管管理辦法（試行）》，規定國有和集體統一經營林權須在公共資源交易平臺進行，同時按照相關規定做好交易前審核、交易中監管和交易后服務工作，協調省公管辦開發完成林權類公共資源交易系統。2018年2月1日起，江西省國有和集體統一經營林權交易在新的省公共資源電子交易服務平臺運行，成交項目119項，涉及林地259宗，4240 hm2，交易額2.47億元。

2.2 創新林權流轉制度

一是林地經營權流轉證制度。2016年，在31個試點縣（市）推行林地經營權流轉證制度，按照流轉合同約定授予流轉證在林木采伐、抵押貸款、財政補助、再次流轉等方面的權能，實現林地承包權與經營權分置。截至2018年底，江西省累計辦理林地經營權流轉證1902本、流轉面積1.27萬hm2。二是國有林場場外造林機制。江西省印發《關于加快推進國有林場場外造林的指導意見》，通過“國有林場+合作社+農戶”“國有林場+村組+農戶”、組建股份制林場、贖買、托管等形式，引導農村集體經濟組織、承包農戶與國有林場開展合作經營，利用國有林場技術、資金優勢，提高集體林地整體經營水平。至2018年底，落實安福、永豐等15個縣國有林場扶貧資金10萬元，江西省實施場外造林1.20萬hm2。三是非國有商品林贖買試點。2017年開始，陸續在遂川、銅鼓、灣里、安福以及資溪開展重要生態區位非國有商品林贖買政改革試點。截至2018年底，累計完成重點區位非國有商品林贖買、租賃等改革試點任務981.96 hm2。四是林業要素交易平臺建設。依托南方林權交易所組建省級林業要素交易平臺，在把控風險的前提下，有序推進木材、天然香料、綠色食材、森林藥材和林木收藏品5類產品線上交易、線下交割、指定倉儲、林融融合，建立林產品供應鏈服務體系，促進優質林業要素資源流動和實現資產化。

2.3 協調不動產登記工作

2016年8月，《關于做好林權類不動產登記和林權管理服務工作的指導意見》印發，明確林業與國土部門在開展林權類不動產登記方面的職責，進一步加強與不動產登記機構溝通與協商，推進縣級林權類不動產登記工作。2018年8月，江西省國土廳下發通知，進一步對林權類不動產登記有關問題作出規定，特別是將自留山、集體經濟組織統一經營林地、國有單位經營管理的國有林地納入林地使用權登記，從而彌補《不動產登記暫行條例》的不足。

3 政策與市場并軌，大力培育新型經營主體

3.1 出臺政策文件

2013年5月，《江西省農民林業專業合作社省級示范社創建辦法》印發，對農民林業專業合作社創建省級示范社開展認定、扶持和監測工作。2016年1月，出臺《關于加快培育新型林業經營主體促進林地適度規模經營的意見》明確扶持專業大戶、家庭林場、農民合作社、資源培育型龍頭企業等新型林業經營主體的主要內容和政策措施。同年5月，《江西省新型林業經營主體可承擔林業項目名錄》下發，確定新型經營主體可承擔的林業項目16個，并明確各項目的申報條件和途徑、所需材料、補助標準和方式、業務對接部門。截至2018年底，江西省培育形成林業專業大戶4855戶、家庭林場934個、農民專業合作社2932個、林業企業10100個（資源培育型企業1305個），其中創建國家級和省級林業合作社示范社148家。

3.2 獎補規模經營

2016年11月，《江西省林地適度規模經營獎補辦法》出臺，對通過林權流轉服務體系流轉在15年以上的合作社、家庭林場和專業大戶等，每667m2予以獎補50元，合作社最高獎補5萬元、家庭林場和專業大戶最高獎補3萬元。同年，江西省林地適度規模經營首期獎補250萬元，涉及面積近0.47萬hm2；2017年下達獎補資金132萬元，涉及新增流轉面積0.23萬hm2；2018年將林業企業納入獎補申報范圍，審核、下達獎補面積0.502萬hm2，補助金額224.28萬元。此做法多次獲得國家林業和草原局的充分肯定。

3.3 創新金融服務

一是林權抵押貸款。近幾年來，江西省林業廳分別與農信社、郵儲銀行、建行等銀行簽訂總額達236億元林權抵押貸款授信協議。截至2018年底，江西省累計實現林權抵押貸款198.65億元，貸款余額57.88億元；林地經營權流轉證抵押貸款14筆、金額3390萬元。2018年12月，江西銀保監局、省林業局、省金融監管局、人民銀行南昌中心支行、省高級法院、省財政廳聯合印發《江西省林權抵押貸款管理辦法（試行）》《江西省公益林（天然商品林）補償收益權質押貸款管理辦法（試行）》，繼續拓展林權抵質押貸款范圍；同時，開發林業金融服務系統和信用評價系統，實現林業與金融機構、中介機構業務數據資源共享和可追溯，進一步防范林業金融風險。二是油茶貸款。江西省爭取國家擴大油茶貸款試點規模，贛州市獲國開行60億元貸款授信額度；配合省農行在全國金融系統率先推出“金穗油茶貸”產品。截至2018年5月，江西省累計發放貸款31.84億元，貸款余額19.02億元，重點支持贛州、吉安等1.8萬戶貧困農戶發展油茶林。三是貼息貸款。2013—2017年，江西省落實林業貼息貸款62億元，中央財政累計貼息1.66億元，使280余家林業企業和民營林場、2.3萬戶農戶及林業職工受益；落實林業小額貸款近22億元，中央財政貼息0.62億元，農戶人均年貼息2685元。四是森林保險。2018年，江西省在保森林達0.8億hm2，占全省有林地的87.8%，提供風險保障650億元，獲財政補貼1.35億元（中央補貼7167萬元、省補貼6398萬元）。通過“基本+補充”“政策+商業”等方式，先后創新開辦商業性林木火災保險、林木綜合保險、林木綜合價值保險、油茶林保險、多年期森林保險、中藥材種植保險等產品，2018年在保面積達2.29萬hm2，提供風險保障4.67億元。與人保財險江西分公司簽訂協議，為江西省1.4萬名建檔立卡貧困戶生態護林員贈送63億元人身意外風險保障，人均保障達45萬元。

4 結語

林地經營規模關系著經營者的收入，并影響森林經營效率。通過擴大林地經營規模來轉變現代林業的發展方向，當林地經營規模達到一定適度后，使得林地經營要素得到進一步優化，林地利用效率得到提高，進一步改善農村林業生產力低下的現狀［9］。近年來，江西省通過創新機制、強化服務、出臺政策、保障權益等舉措，促進了全省集體林地適度規模經營，并通過對符合條件的林地適度規模經營主體進行獎補，以鼓勵引導林地在公開市場上規范流轉，發展多種形式的林地適度規模經營，提高了森林經營水平，促進了農民增收、資源增長和產業發展。為深入貫徹落實習近平總書記對集體林權制度改革的重要指示批示精神，加快推進集體林業改革發展，更好地實現生態美、百姓富的有機統一［10］，2019年始，江西省又啟動了第二輪集體林業綜合改革試驗區工作，各地正積極開展試驗探索，已取得了一定成效。今后，筆者將繼續向社會介紹江西集體林業改革的一些典型經驗和做法，以供參考。