成都市深化集體林權制度改革的分析與思考

○文/ 岳 紅 胡中濤

2018年6月，農業農村部等8部門下發了《關于農村改革試驗區拓展試驗任務的批復》（農辦政〔2018〕7號）文件，將成都市納入全國農村改革試驗區深化集體林權制度改革試點。3年試點期間，成都市緊緊抓住明晰產權、盤活資源這個根本，以體制機制創新為動力，以實現生態美、產業興、百姓富的有機統一為目標，推進落實改革任務。

深化集體林權改革的主要措施

一是探索集體林地“三權”分置。為進一步明晰產權、放活經營權，建立了林地經營權流轉證制度和經濟林木（果）權證制度，在全市采取林權證、林地經營權流轉證、經濟林木（果）權證“三證并行”方式，穩步推進林地“三權”分置，有序開展確權工作。

二是建立規范的林權流轉機制。制定了鼓勵集體林權入場流轉的優惠舉措，積極推進林權流轉及交易鑒證制度，依托成都農交所交易平臺，全市林權交易平臺網點193個，已建成了市、縣、鄉三級林權流轉交易體系。

三是培育林地股份合作社。圍繞“誰來生產、誰來經營、誰來服務”，探索實踐“林地股份合作社＋林業職業經理人＋林業綜合服務”三位一體的“林業共營制”，建立了提升職業經理人經營積極性和保障林農增收的利益聯結機制，切實保障了農民既不失地又不失利。

四是創新經營主體緊密的利益聯結機制。推行“龍頭企業+專業合作社+基地+農戶”“龍頭企業+基地+農戶”等產業化經營模式，引導專業合作社、家庭林場、農戶和林業職業經理人等與龍頭企業有效對接，著力提升木本油料、林竹產業、森林藥材等產業示范基地建設。

五是吸引金融資本和社會資本進山入林。探索建立“管委會+投資公司”運營模式，以國家儲備林項目為依托創新政府和社會資本合作（PPP）模式。培育森林人家、森林康養基地等經營主體，大力發展新業態，促進林業與生態旅游、醫療康養、文體教育的深度融合。完善林業貸款貼息政策，發揮公共財政撬動社會資本投入林業生態建設的杠桿作用。

六是創新林權抵押貸款融資方式。協調成都農商銀行、成都銀行、郵儲銀行等金融機構，針對林業特點，推行“一次核定、隨用隨貸、余額控制、動態調整”的農戶便捷信貸新模式。拓寬林權抵押標的物，推行“三權分置”和“兩證一社”抵押貸款改革試點。

七是完善林權收儲擔保機制。出臺了林權抵押、評估、擔保、收儲等系列指導文件，建立了全市林地林木分級評價機制和林權流轉基準指導價格機制，對林地林木流轉提出了分區域、分林種、分樹種、分齡級的指導價格，建立了“森林資源資產評估咨詢服務單位和評估專家推薦名錄”和林權抵押融資風險金，打通了金融資本投資林業的渠道。

八是探索森林保險和林權流轉風險防控機制。建立了森林資源風險防范體系，把森林保險工作作為深化集體林權制度改革的重要內容，按照“愿保盡保”的原則，做到政策性森林保險全域覆蓋。探索“預流轉+履約保證金”，建立林權流轉風險防控機制。針對集體林權碎片化、信息不對稱、流轉風險較大等問題，采取事前協商、評估推介、村民委托等程序，推行林權預流轉制度，實施林權流轉履約保證保險，切實保護流轉雙方的合法權益。

深化集體林權改革取得的成效

一是森林生態建設成效顯著。通過創新體制機制和全域增綠等行動，成都市域森林生態功能得到極大地提升，生態環境不斷優化。全市森林覆蓋率由2014年的38.16%增長至2020年的40.2%，增長2.04%。建立了全市統一的集體公益林和天然商品林生態補償機制，補償標準為45.75元/年·畝，截至2020年底，已發放補助資金約4.73億元。全市森林和濕地固碳釋氧、涵養水源、保育土壤、營養物質積累、凈化大氣環境與生物多樣性保護等方面生態服務功能年總價值量達1000億元以上。

二是綠色產業得到長足發展。通過實施林業共營制、大力發展林業產業，全市林業產業基地達340.16萬畝，培育國家、省、市級林業產業示范園區（基地）10個。全市創建省級森林康養基地33個、省級森林康養人家10個、省市級森（竹）林人家123個。2020年，實現林業產業總產值867.1億元。成都市林地面積只有全省的1.6%，林業產值占全省的20%以上，實現了“小資源、大產業”。

三是農民收入得到持續增加。通過財政保護性補助資金直接到戶、引導林農以林地經營權入股、合作經營等模式，大力發展林下經濟和生態旅游產業，全市農民林業收入逐年增加，2020年底人均林業收入達3700元以上，比2014年增長66.9%。

存在的主要問題及原因

成都市深化集體林權改革做了一些試驗探索，但還存在著一些障礙需要跨越。

一是金融機構對林權抵押貸款的積極性不夠高，貸款年限與林業生產周期不匹配。受抵押物監管難、處置難等因素的影響，林權直接抵押貸款較少，林業融資問題還沒有得到根本解決。

二是林地經營相關設施審批建設難。鼓勵、吸引社會力量參與培育家庭林場、生態康養、森林人家等試點建設時，尤其是合理開發利用生態公益林資源發展生態旅游，需要解決工程設施和附屬設施建設用地的需求，主要存在使用林地法律限制問題。

三是機構改革對林改工作影響較大。機構改革后，林業工作有的區（市）縣在規劃和自然資源局，有的在農業農村局，過去從事林改相關工作的機構和人員發生了較大調整，新的推進機制有待建立健全；原來依托農業項目資金開展的林改工作失去了重要依托，特別是合作社建設、集體經濟發展等方面，深化林改工作推進較為困難。

四是試點實施的經濟林木（果）權證制度缺乏頂層設計。目前，自然資源部、國家林草局聯合發文明確了林地流轉5年以上、按照“林地一體”的原則納入不動產登記，非林地上的林木沒有納入不動產登記，因此成都市探索實施的經濟林木（果）權證只在市、縣層面施行，若發生糾紛引起訴訟，存在一定法律風險。

深化改革試點工作的對策思考

一是結合國家、省級層面的現在政策，統籌考慮農村產權要素，完善林權擔保、收儲機制，貸款貼息政策，降低貸款貼息門檻，進一步深化林權抵押融資中風險分擔機制，科學分擔融資風險，破解林權融資瓶頸，提升林權抵押融資水平。

二是利用全國農村改革試驗區平臺，封閉性探索新型經營主體利用一定比例的林地，開展森林康養、觀光旅游、生態體驗、加工儲存等經營活動的適用范圍、審批制度，為頂層設計提供科學支撐。

三是在深化集體林權制度改革中，進一步完善機制體制，構建林業生態空間格局，包括重塑林業生態空間結構、高標準編制林業生態空間規劃、推進林業生態格局法制體系建設。

四是完善生態資源保護修復機制，建立健全智慧林草感知系統，創新生物多樣性保護和古樹名木保護機制、國土綠化共建共享機制。

五是創新生態需求供給機制。包括完善林權綜合監管系統、深化林業供給側結構性改革、創新森林康養發展機制、推動花卉園藝創新發展、搭建國際國內交易交流平臺。

六是探索生態價值轉化實現機制。包括持續推進金融資本進山入林、生態價值核算動態監測及評價體系的建立、探索生態價值轉化路徑、建立健全碳惠天府和生態保護補償機制等內容。