地理國情監測服務自然資源審計應用方法研究

謝美玲

（1.廣東省國土資源測繪院，廣東 廣州 510640）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“加快生態文明建設”，明確提出“要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制”[1-3]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年11月印發的《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，標志著離任審計試點工作正式開始；中共中央辦公廳、國務院辦公廳于 2017年11月印發的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，標志著一項全新的常態性的審計制度的正式建立，2018年開始進入自然資源資產離任審計的全面推行時段。自然資源資產的范圍十分寬泛，其特征決定了資源資產審計具有與其他審計不同的獨特性，如審計范圍的區域性與局限性、審計內容的多樣性與復雜性、審計取證的實效性與實地性[4]。與傳統的金融審計不同，自然資源資產審計的資料和對象往往以地理信息數據為主，需借助地理信息技術和測繪地理信息成果，通過定位、比對、計算、分析等方法提取和綜合評估自然資源資產的數量、質量以及屬性信息等，同時對其合理性進行審計。

本文介紹了基于廣東省基礎性地理國情監測成果，結合廣東省自然資源資產分布情況和生態環境特點，針對土地資源、森林資源、水資源、礦產資源、海洋資源、耕地資源等自然資源資產情況進行審計的內容、思路與流程，以及通過審計發現的相關問題，并通過總結經驗、完善思路與流程，為指導領導干部自然資源資產開展常態化審計夯實了理論基礎，提供了技術支撐。

1 基礎性地理國情監測的特點與作用

基礎性地理國情監測是利用測繪新技術客觀、真實、全面地獲取地理國情信息，對地理國情信息進行持續監測，并對監測結果進行描述、分析、預測和可視化的過程[5]。其成果數據具有精度高、內容全、現勢性強、可持續更新等特點，可以很好地滿足自然資源資產離任審計工作的需要。因此，基礎性地理國情監測服務于領導干部自然資源離任審計，可對自然資源進行精準審計，大大提高審計工作效率和測繪地理信息服務保障能力[6-9]。

1）利用基礎性地理國情監測成果，可快速找出線索或重點。在審計過程中，相關資源管理部門提供的數據與資料類型繁雜、涉及方面較多，利用基礎性地理國情監測成果，輔以多源、多時相的高分辨率遙感影像等數據進行監測對比和計算分析，為審計人員提供線索與側重點。

2）利用基礎性地理國情監測成果，可準確核實自然資源變化的量、變化的過程以及空間分布等情況。在審計過程中，利用基礎性地理國情監測成果，輔以土地利用調查、林業調查等專業數據進行驗證，查找疑似問題或疑點所涉及的具體位置，確定不同時段自然資源的分布狀況、變化情況等，并按需編制專題圖、統計報表和數據分析說明等佐證材料，為審計人員進一步深入篩查和延伸審計提供依據。

3）利用基礎性地理國情監測成果和地理信息技術，可大幅提高審計工作的效率。根據審計任務的內容，利用基礎性地理國情監測成果，結合通過調研和搜集的各種專題資料，按需采用信息關聯、數據比對、疊加分析、變量提取、分類統計、影像解譯等分析方法對數據進行分析，為審計人員提供直觀準確的分析結果，有助于審計人員快速確定需實地核查的疑點和外業路線；輔以遙感影像和GPS定位技術，為審計人員提供準確、實時的位置信息和技術支撐。

2 基礎性地理國情監測服務于審計的主要內容

自然資源是人類賴以生存的基礎，事關社會安全、經濟安全和民眾身體健康，主要包括土地、森林、礦產、水、大氣等[10]。從審計的角度來看，選取哪些自然資源作為重點，具有很強的地域性[11]。根據廣東省審計工作的目標和定位，廣東省領導干部自然資源資產離任審計的主要內容包括耕地保護審查、違法用地審查、高標準基本農田審查、占用生態公益林審查、森林資源管理審查、水資源管理審查、海洋資源管理審查和礦產資源管理審查，如表1所示。

表1 廣東省領導干部自然資源資產離任審計內容

3 基礎性地理國情監測服務于審計的技術方法

本次審計工作采用GIS空間分析與統計等相關技術，結合基礎地理信息數據、基礎性地理國情監測成果以及多源、多時相的遙感影像數據，從各類自然資源資產的歷史和現狀表現出發，厘清了領導干部任職期間的各項責任情況，總體技術流程如圖1所示。

圖1 技術流程圖

確定審計區域與時點后，應深入分析需求和確定所需的數據與資料，進而搜集數據和資料以及進行數據處理與分析。數據分析與判讀是技術路線的重要內容，通過數據疊加、分析統計得到初步疑似問題圖斑，再結合遙感影像進行人工判讀，得到最終的疑似問題圖斑。不同的審計項，其審計內容、技術要求各不相同，本文以耕地保護審查、違法用地審查、森林資源管理審查、海洋資源管理審查、礦產資源管理審查等為例，具體闡述技術路線和要求。

3.1 耕地保護審查

耕地保護審查主要包括耕地保有量情況審查和基本農田現狀分析。耕地保有量情況審查是利用各年度土地利用現狀數據提取耕地圖斑，計算審計期內各年度耕地保有量面積，核查審計期內耕地保有量有無大幅減少，形成耕地空間數據和統計表格，并提取疑似違法占用的圖斑。基本農田現狀分析是利用審查區域最新的基本農田數據，與對應的基礎性地理國情監測成果數據進行疊加分析，主要核查基本農田中的建筑物、構筑物、人工挖掘地等情況，分析得到疑似占用圖斑。

耕地保護審查中基本農田現狀分析示例如圖2所示，主要分析2017－2019年基本農田的現狀變化情況，圖中綠色斜線區域為基本農田范圍，紅色區域為利用基礎性地理國情監測成果和遙感影像確定的變化范圍，可以看出，紅色區域內的基本農田2017年基礎性地理國情監測成果和遙感影像判讀均為耕地；而2019年基礎性地理國情監測成果和遙感影像判讀均為人工堆掘地和房屋建筑（區），疑似占用基本農田，面積約為6.037 hm2。

圖2 基本農田現狀分析示例圖

3.2 違法用地審查

違法用地審查包括未按土地利用總體規劃供地審查、違法用地整改情況審查和建設用地核查。未按土地利用總體規劃供地審查是將土地利用總體規劃用途分區為非建設類用地的數據與供地紅線數據進行疊加分析，得到供地范圍與規劃的對比結果，即未按土地利用總體規劃供地問題圖斑。違法用地整改情況審查是收集審計期內各期土地利用衛片執法檢查成果，與基礎性地理國情監測成果數據進行疊加分析，輔以最新時相的遙感影像，核查未批即用、未供即用等違法用地情況整改是否到位。建設用地核查是基于審查區域最新的土地利用現狀數據，核查其建設用地總量；再與土地利用總體規劃數據中的建設用地總量進行對比，判斷審查區域的建設用地總量是否超規，并查找和分析超規的圖斑。

違法用地審查中違法用地整改示例如圖3所示，可以看出，紅色區域為土地利用衛片執法檢查為需要整改的圖斑，但最新時相的遙感影像上仍為人工堆掘地，疑似未整改，面積約為26.6 hm2。

圖3 違法用地整改示例圖

3.3 森林資源管理審查

森林資源管理審查包括自然保護情況審查、林地保有量審查和違規占用林地審查。自然保護情況審查是將自然保護區范圍與基礎性地理國情監測數據進行疊加分析，核查自然保護區的核心區、緩沖區是否建設生產設施，如基礎性地理國情監測中的房屋建筑（區）、構筑物、人工堆掘地，若存在則認定為疑似問題圖斑；再結合土地利用總體規劃圖，進一步判斷該疑似問題圖斑是否違規。林地保有量審查是基于基礎性地理國情監測數據提取的林地圖斑，計算最近年份的林地保有量，核查審計期內森林保有量有無大幅減少，并形成林地空間數據和統計表格。違規占用林地審查是將干部任職初期與后期的林地圖斑進行疊加分析，主要核查林地減少區域（林地轉為耕、林、園、草和水域以外的用地）有無違規占用林地的情況。

森林資源管理審查中違規占用林地示例如圖4所示，主要分析2017－2019年林地的變化情況，圖中紅色區域森林二調地類為喬木林地，2017年基礎性地理國情監測成果和遙感影像判讀均為喬木林地；而2019年基礎性地理國情監測成果和遙感影像判讀均為人工堆掘地，疑似違規占用林地，面積約為5.89 hm2。

圖4 違規占用林地示例圖

3.4 海洋資源管理審查

海洋資源管理審查包括非法圍填海審查、海岸線保護情況審查、禁止開發海域違法用海審查和入海口排查審查。非法圍填海審查是基于地理國情普查海岸線數據，結合前后兩期的遙感影像，提取圍填海的范圍，對比審查區域的圍填海海洋功能區劃，判斷大陸海岸線外擴區域是否與規劃不符，統計圍填海與海洋功能區劃差異面積。海岸線保護情況審查主要是審查自然岸線被人工岸線取代的情況，根據自然海岸線和人工海岸線的劃分成果，分析統計自然海岸線的保有率。對于自然海岸線保有率低于35%的審查區域，提取人工海岸線，疊加遙感影像落圖后進行現場審查。禁止開發海域違法用海審查是以海洋主體功能區中提取的禁止開發海域范圍為基礎，輔以基礎性地理國情監測成果和最新時相的遙感影像，核查有無違規用海行為，提取疑似違規用海圖斑。

海洋資源管理審查中非法圍填海審查示例如圖5所示，藍色實線為2015年海岸線，根據海洋功能區劃數據，紅色區域為農漁業區，可以看出，紅色區域2019年變成了人工堆掘地，疑似非法圍填海，面積約為8.3 hm2。

圖5 非法圍填海示例圖

3.5 礦產資源管理審查

礦產資源管理審查包括非法和越界采礦審查、停采礦區復綠情況審查和非法采砂審查。非法和越界采礦審查是從礦業權數據庫中獲取已有采礦權的名稱和范圍，再從基礎性地理國情監測成果中提取實際采礦范圍，然后與已有采礦權范圍相交求異，得到疑似非法采礦圖斑以及超出礦業權范圍的越界采礦圖斑。停采礦區復綠情況審查是從礦產資源總體規劃、探礦權數據庫和采礦權數據庫中提取停采礦區，并與基礎性地理國情監測數據中的林草范圍進行疊加分析，篩選出疑似未復綠圖斑。非法采砂審查主要是審查河流、海域周圍的非法采砂點，將基礎性地理國情監測數據中的露天采掘場與河流、海域適宜半徑的緩沖區進行疊加分析，輔以最新時相遙感影像提取疑似非法采砂的疑點圖斑。

礦產資源管理審查中越界開采礦產資源示例如圖6所示，藍色區域為審批的采礦范圍，紅色區域為實際采礦范圍，可以看出，紅色區域已超過藍色區域，疑似越界開采礦產資源，面積約為35.56 hm2。

圖6 越界開采礦產資源示例圖

4 結 語

基礎性地理國情監測成果的應用，使得廣東省領導干部自然資源資產離任審計工作取得了較好的成效。利用基礎性地理國情監測成果開展自然資源資產離任審計工作，可完成傳統審計方法無法完成的審計工作，可依法依規客觀謹慎地對審計結果進行評價，為相關審計部門提供真實、可靠的線索與疑點，實事求是地反映自然資源存在的問題，為提高審計工作效率、助力生態文明建設提供強而有效的思路方法和技術支撐。