地方人大立法的輿情周期研究

祝曉光 杜倩

法治興則國興，法治強則國強。為統籌推進法治中國建設各項工作，2021年1月10日，中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，提到“建設完備的法律規范體系，以良法促進發展、保障善治”。近兩年，河北省人大聚焦河北百姓關注、人民群眾反映強烈的突出問題和法治建設薄弱環節，在常態化疫情防控的背景下著力做好立法工作，努力體現地方立法特色、時代立法特色，審議通過了多項地方性法規。研究發現，此類地方人大立法的輿情周期呈現出鮮明的差異性，并影響著立法工作中全過程民主實施，法規實施成效，以及地方人大立法形象。對此，如能加以有效利用，或將能夠促進地方立法價值實現，以及推進“智慧法治”建設發展。

一、地方人大立法表現出差異性的輿情周期特征

近兩年，河北省人大面對時代和社會發展提出的新要求，主動適應新形勢，自主立法、先行立法，審議通過了多部在特定領域為全國首部的地方性法規，如2020年7月30日，河北省十三屆人大常委會第十八次會議表決通過《河北省城鄉生活垃圾分類管理條例》，是全國首部以“垃圾分類”命名的省級地方性法規;2020年9月24日，省十三屆人大常委會第十九次會議表決通過《中國（河北）自由貿易試驗區條例》，是在全國第五批6個自貿試驗區中，率先通過的省級地方性法規;2020年9月24日，省十三屆人大常委會第十九次會議全票通過《河北省人民代表大會常務委員會關于厲行節約、反對餐飲浪費的規定》，是全國首部專門聚焦治理餐飲浪費的省級地方性法規;2021年2月22日，河北省十三屆人大四次會議全票表決通過《白洋淀生態環境治理和保護條例》，是涉及雄安新區的第一部地方性法規;2021年5月28日，河北省十三屆人大常委會第二十三次會議審議通過《河北省人民代表大會常務委員會關于加強革命文物保護利用的決定（草案）》，是全國首個規范革命文物保護利用的省級地方性法規;2021年7月29日，河北省十三屆人大常委會第二十四次會議全票審議通過《河北雄安新區條例》，是全國第一部關于支持雄安新區改革創新和建設發展的綜合性法規。

上述6部法規涉及經濟、社會和文化等多個領域，除《白洋淀生態環境治理和保護條例》為省人大會議最終審議通過外，其余均為省人大常委會會議審議通過，且在該領域均為國內首部，具有特殊意義。

從表1可以看出，不同領域的立法輿情周期呈現出鮮明的差異性，主要表現為不同領域的立法輿情周期時間長短不同，且差別較大;不同領域的立法輿情周期中信息總量不同，具有一定的規律性;不同領域的立法在不同地域的輿情周期不同，表現出較強的地域性;不同領域的立法輿情周期中網民參與度也不同，占信息總量的比重呈現出從0%至10%的差距;相同領域的立法，基于不同的傳播策略和背景狀況，形成的輿情周期也有所不同。

二、地方人大立法輿情周期差異性影響因素

1.立法領域和開始施行時間影響立法輿情周期長短

上述6部法規中，《白洋淀生態環境治理和保護條例》前后歷經5次審議，最終于2021年2月由省人大會議審議通過，整個輿情周期長達15個月余，而具體到歷次審議形成的輿情周期有所不同，以最終審議形成的輿情周期最長，為12天。其他5部法規均由省人大常委會會議審議通過，呈現了兩個共同特點：一是輿情周期主要集中在立法后，在法規審議通過前，除征求意見稿和常委會會議主題信息發布外，未能發現較多立法信息;第二，輿情周期均超過了7天，其中部分法規的輿情周期超過了20天，如《河北省人民代表大會常務委員會關于厲行節約、反對餐飲浪費的規定》《河北省人民代表大會常務委員會關于加強革命文物保護利用的決定（草案）》，此外《河北雄安新區條例》的輿情周期達到33天。整體來看，社會民生領域的立法，因與公眾生活貼近性強，公眾敏感度高，受到的關注較為集中和持續，形成的輿情周期也相對較長。

此外，分析發現法規審議通過時間與開始施行時間相近，能夠實現立法信息傳播的有效銜接，搭建了輿情周期延伸的梯度。如《河北省人民代表大會常務委員會關于加強革命文物保護利用的決定（草案）》《河北雄安新區條例》，審議通過時間與開始施行時間分別相差33天、32天，公布審議通過法規、專家解讀法規、宣傳法規開始實施、細讀法規要點等數個新聞點相互銜接，促使輿情周期分別實現了28天和33天，有力促進了立法信息宣傳價值的實現。

2.法規的特殊性和代表性影響立法在不同地域的輿情周期表現

從表2可以看出，法規的特殊性和代表性是影響立法輿情傳播覆蓋地域的重要因素，也影響著其在不同地域的輿情周期表現。以《河北雄安新區條例》為例，這是全國第一部關于支持雄安新區改革創新和建設發展的綜合性法規，“千年大計”的光環決定了其一經發布必將備受各界矚目，因而在其輿情周期發展過程中，信息傳播覆蓋了包括香港、澳門、臺灣在內的35個地區，同時境外部分區域也有不少相關信息。然而，就不同地域的輿情周期表現來看，呈現出較大差別，其中有3個地區信息量超過千條，以北京最多，達4287條;超過百條的地區有7個，主要為上海、四川、浙江、江蘇、河南等;19個地區信息量超過10條，包括貴州、天津、山西、陜西等;33個地區信息傳播數量超過5條，包括澳門、青海、寧夏、香港等;西藏和臺灣地區信息數量則較少，不足5條。

《河北省人民代表大會常務委員會關于厲行節約、反對餐飲浪費的規定》是河北省將習近平總書記關于厲行節約、反對浪費的重要指示精神貫徹在人大立法、監督工作之中，出臺的全國首部專門聚焦治理餐飲浪費的省級地方性法規，具有開篇意義，代表性較為突出，因而其輿情周期發展過程中信息覆蓋區域也較多，達到35個，為營造良好的保障國家糧食安全、養成文明的餐飲文化風尚提供了法律保障和輿論氛圍。

3.法規的重要性與民生關聯度影響立法輿情周期內的傳播力

上述法規中，因《河北雄安新區條例》較為突出的重要性，以及《河北省人民代表大會常務委員會關于厲行節約、反對餐飲浪費的規定》與公眾生活的高度關聯性，其影響具有刺激性的傳播力，輿情周期內不僅信息傳播時間長、傳播數量多，而且覆蓋平臺多、區域廣、公眾參與度高。其中，《河北雄安新區條例》的網絡評論量占據全部信息的10%，《河北省人民代表大會常務委員會關于厲行節約、反對餐飲浪費的規定》的網絡評論量占全部信息的9%，而其他法規因為不具有突出的重要性、典型的代表性或者與民生關聯度不強，未能引發公眾的深度參與和互動。

4.精細化的新聞傳播策略影響立法輿情周期走勢

除上述因素外，個性化、精細化的新聞傳播策略也會影響立法的輿情周期走勢。

第一，信息疊加，創制二次傳播。如《河北省人民代表大會常務委員會關于加強革命文物保護利用的決定（草案）》本身不具有較強的代表性，與民生關聯度也較弱，但由于上海在同期發布了《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》，同樣也自2021年7月1日起施行，因而媒體對兩條信息整合加工報道，增強了單獨信息的新聞性，創制了信息二次傳播的能力，并借此延長了立法信息的輿情周期。

第二，設計報道方案，延伸輿情周期。如法規審議通過后，可以通過聯絡媒體、溝通報道時間，提供多角度、多口吻的宣傳稿件，豐富報道的角度和口徑，對法律進行通俗化、多角度的配套解讀，增加報道的層次和梯度，實現延伸輿情周期、營造輿論氛圍的效果。但研究發現，如果公布法規和發布解讀間隔時間過長，在前期輿情熱度已經淡退的情況下，后續解讀較難形成輿情周期延續的目的。例如《中國（河北）自由貿易試驗區條例》于2020年9月24日審議通過，經歷7天傳播后，恰逢十一黃金周，其新聞價值和潛在流量被大幅削弱，導致輿情熱度迅速衰退，雖然后續發布了解讀，促使輿情周期在10月19日、23日有兩次波動，但因間隔時間較長，前期輿情熱度已經淡退，解讀信息的時效性和新聞性不足，未能掀起新的輿情高熱態勢。

三、地方人大立法輿情周期產生的影響

1.立法輿情周期影響全過程民主的實踐

“人民是全過程民主的底色和特質。”地方立法過程中，通常會在法規審議前期，向社會公開征求意見，方式以發布征求意見稿為主。但在實踐中發現，此種方式收效甚微。立法工作的政治性、專業性、理論性、實踐性，要求立法要堅持科學立法、民主立法，要秉持審慎立法的態度，切實實現公眾的有效參與。而立法的輿情周期僅限于立法后，輿情周期過短、信息量過少，或者傳播區域過少，都會影響立法宣傳的效果，難以保證獲取信息的受眾比例，也容易造成民主立法的形式化，難以真正的收集到公眾發自內心的意見建議，難以真正的確保法律體現人民意志、有效激發人民創造活力，影響全過程民主的實施成效。

2.立法輿情周期影響法規的實施成效

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”地方立法的目的在于實施，在于能夠得到人民的認可，從而影響人們的行為，服務于社會的治理和發展。地方立法只有宣傳到位，被人民群眾知曉，深入了解、廣泛認可，才會便于人們自覺守法，從而達到規范社會發展的作用[1]。而輿情周期的不同表現直接影響信息的傳播效果，影響信息遞達基層的深度和力度，甚至造成人們對于地方立法知之甚少的情況，這將極大地加大后續普法的難度和執法的難度。因此，在地方立法中，適時調整宣傳思維，設計宣傳方案，特別是對與法規相關的特定區域和群體的宣傳，將有助于實現立法目的，提升法規實施效果。

3.立法輿情周期影響公眾對地方人大形象的畫描

習近平總書記指出，“不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國”。立法質量影響著依法治國進程的實施，立法能力和立法效率體現著一個地方的基層社會治理能力現代化發展狀況。在此背景下，地方人大立法不可堅持“酒香不怕巷子深”，而是需要確保立法輿情具有足夠的影響力，將法規放在人民群眾的視野下，放在社會生活中，以實踐來檢驗“酒香不香”，來評估地方人大立法的質量，評價地方人大立法的能力和水平，畫描地方人大形象。

四、明確地方人大立法的輿情周期各階段工作要點和目標

當前地方人大立法的輿情周期主要集中在立法后，但立法是一項全方位的系統工程，立法前的立法方向選擇，立法時的民意民智征集，與立法后的宣傳評估同樣重要，三個階段工作要點各有不同，目標各有側重，逐步銜接，最終保障制定的法律法規能夠真正反映人民呼聲，切實解決社會問題，推進社會治理法治化建設。

1.第一階段：精準選定立法方向，為科學立法、民主立法奠定基礎

“人民有所呼，立法有所應。”立法不是為了政績立法，也不是憑感覺立法或者為了完成目標立法，而是以解決問題為導向，切實解決現實社會生活中既有問題，能夠準確反映和體現所調整的特定領域社會關系的客觀規律，創造性地制定能解決當地實際問題、內容與形式相統一并具有獨特立法風格的地方性法規，因此立法需要實現質量型立法、民生型立法、精細型立法[2]。如此則需要在立法之初就嚴把入門關，以科學的方式，借助大數據技術等多重手段，了解當前社會經濟發展狀況，并根據現有狀況做出前瞻性預判，通過線上網絡窗口，以及線下的基層立法聯系點等多種渠道廣泛收集民意，關注百姓所想所需所急，精準鎖定立法方向，確保立法的必要性、可行性。

2.第二階段：保證實質化的民主參與，為高質量立法做好引領

習近平總書記指出，“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑。要完善科學立法、民主立法機制，創新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議”。立法過程中全方位保障公眾的有效參與是高質量立法的關鍵。此外，在《法治中國建設規劃（2020—2025年）》中提出，“應充分利用大數據分析，為立法中的重大事項提供統計分析和決策依據。對立法涉及的重大利益調整事項加強論證咨詢，推進對爭議較大的重要立法事項引入第三方評估工作”。在當前“百年未有之大變局”下，全球新聞傳播面臨新的風險和機遇，也呈現出新的發展趨勢，這就給立法信息宣傳提出了更高的要求，從業者需要不斷提高學習能力，研究前沿的傳媒生態格局，緊跟最新的新聞傳播趨勢，借助新技術、新思路，開創立法信息傳播的新局面。在此基礎上，也需要健全立法征求公眾意見采納反饋機制，對相對集中的意見未予采納的，也不應再是簡單的一閱了之，而應及時給予反饋，讓公眾感受到征集民意不是流于形式，感受到地方人大對其意見的充分尊重，鼓勵更多的公眾更廣泛、更深入地參與到立法工作中。

3.第三階段：技術加持廣泛傳播，為實現立法價值助力添彩

立法后適宜的新聞傳播策略是促進立法價值實現的有效方式，借助技術的加持，更有助于實現信息的更廣泛宣傳和社會反饋的更廣泛收集，更好地評估立法效果，更好地回應社會意見建議。隨著移動互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術的發展，智媒時代已經到來。在智媒時代，立法信息的宣傳也需要與時俱進，避免公式化的宣傳套路，需要借助全媒體平臺精準設定傳播角度、傳播方式、傳播頻率、傳播策略。

五、實現地方人大立法輿情周期目標的重要路徑及價值

1.精準性宣傳策略推進立法全過程民主實質化，回應公眾價值訴求

鑒于受眾既有的閱讀偏好和習慣，不同領域的法規在傳播過程中形成的輿情周期也不完全一致。如前文所述，對于在全國具有重大意義的法規，公眾對其敏感度、關注度不言而喻，輿情周期也相對較長。而對于一些經濟類、文化類，或者與公眾生活貼近度不高的立法形成的輿情周期則相對較短，進而造成公眾知悉度低，參與度不高，立法信息宣傳價值難以實現。

對此，針對不同領域、不同類型的地方性法規，可以根據其特點制訂不同的傳播策略，促進立法宣傳有效化。如針對地方性的重要法規，可以強化其特殊性，加強解讀、突出亮點;對于社會領域的法規，可以精選法律核心觀點，挖掘與公眾生活的共通點加以重點宣傳;對于經濟領域的法規，可以尋找其與民生的連接點，搭建與公眾的關聯點，增強吸引力;對于民生領域的法規，可以以故事、問題等方式為切入口，聚焦法律核心價值，嘗試引發公眾共鳴。

此外，在傳播策略上，對于著重解決本地方問題的地方性法規，可以借助省內全媒體小矩陣進行分步驟協同傳播，以期實現立法信息區域內全覆蓋，實現公眾參與機會平等，保障公眾對立法信息的知情以及參與熱情，促進法律引導作用的實現。對于涉及區域協同執法，及建立示范意義的地方性法規，可以借助區域大矩陣進行同頻集中傳播，以期快速集中高力度的助推輿情熱度并延長輿情周期，擴大立法信息在區域內乃至全國的知悉度，避免區域間的立法信息鴻溝，挖掘地方性法規的多重價值。

2.借助算法推薦技術引導公眾認知和行為正向發展，實現立法背后的價值導向

隨著數字經濟的不斷發展，數據的價值越來越受到重視。上海、貴陽、重慶、哈爾濱等全國各地相繼成立大數據交易所，各個大數據交易平臺網站也陸續上線[3]。與此同時，算法已經滲透到社會生活的方方面面，對人的影響也在不斷深化，算法作為一種中介，構建了一種數據化界面，重塑了人們對世界的認知方式[4]。算法推薦技術在新聞傳播領域獲得快速發展和廣泛應用，在實現信息傳播預期目標的同時，也在一定程度上加劇了受眾層面的信息繭房、數據濫用、 算法黑箱、把關權遷移等問題，對用戶的隱私權、自主權、知情權、平等權、被遺忘權造成了不同程度的威脅，改變了新聞生產和傳播方式，沖擊了專業新聞機構的壟斷性地位，在新聞傳播領域引發了不小的倫理困境[5]。但是算法推薦本身作為一項技術在新聞傳播領域具有不可比擬的優勢，如果能打破商業的以利益為導向的初衷，正確合理使用算法推薦技術或將能開創立法宣傳的新局面。

2021年9月1日，《中華人民共和國數據安全法》正式施行，這是我國第一部有關數據安全的專門法律，隨后其將與《網絡安全法》以及即將施行的《個人信息保護法》一起，為保護數據資源安全提供法律依據。在遵守上述法律規范的前提下，地方人大可以與大數據服務公司等合作，尋找效率導向的“算法”與公平導向的“新聞”二者之間的平衡點，建構算法推薦人大立法新聞的應用細則[6]，在普遍宣傳立法信息外，對特定區域、特定群體進行精準推送，提升宣傳效果。

從更深層次講，個體的需求和成長具有發展性，媒體建構的擬態環境是人們認知世界的重要工具，借助算法推薦技術，以社會公平正義、民生福祉為出發點，進行立法信息精準推送，一方面能夠保證立法宣傳的覆蓋率，確保公眾能知悉知曉立法信息，保證從實質上真正實現立法工作中的全過程民主;另一方面或許也有助于打破受眾既有的“信息繭房”，改變基于受眾原有興趣導向而導致受眾所接觸信息同質性增加、知識多樣性減少，造成的受眾認知偏差、刻板印象和群體極化風險[7]，引導公眾認知和行為正向發展，實現立法背后的價值導向。

3.以民意大數據賦能人大數字化改革，推進“智慧法治”建設發展

人大要行使立法、監督、決定重大事項等職權，離不開民情民意民智的支持。大量民意數據的匯集、分析、反映、反饋，應當是人大數字化改革賦能人大履行職權的重要支撐[8]。另外，《法治中國建設規劃（2020—2025年）》中明確提出，“充分運用大數據、云計算、人工智能等現代科技手段，全面建設‘智慧法治，推進法治中國建設的數據化、網絡化、智能化”。因此，以現代化科技手段，對立法工作的宣傳者、輿情管理者進行必要的互聯網技術應用、新聞傳播、輿情管理等方面的技能培訓，提升其科學技術、新聞素養等綜合水平，確保其能夠借助互聯網技術，更深入地了解民情、更廣泛地傾聽民意、更準確地分析民智，使立法參與者真正感受到成就感和獲得感，激發公眾參與的積極性，形成民意數據采集的良性循環。

此外，在地方人大立法的輿情周期發展過程中，還應及時借助大數據進行立法“回頭看”，特別是在法律實施的初步階段，及時通過大數據分析評估立法對社會經濟和公眾生活的實際影響，監測網絡中公眾對法規實施效果的評價，對凸顯出的問題及時進行釋疑解惑，對暴露出的法規自身的缺陷和不足及時加以矯正和修訂，以此切實保障科學立法、民主立法的實現，切實提高立法質量，實現以良法促進發展、保障善治的目標。

注釋：

[1]康建勝、吳瓊、吳靈玲：《設區的市立法后評估的價值與實踐》，載《人大研究》2020年第11期。

[2]田成有：《地方立法必須向“精細化”轉型》，載《人大研究》2020年第11期。

[3]《數據安全法正式實施 促進國內數據要素交易規范化隱私計算或迎風口》，財聯社，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1709656976763625593&wfr=spider&for=pc，訪問日

期2021年9月2日。

[4]彭蘭：《生存、認知、關系——算法將如何改變我們》，載《新聞界》2021年第3期。

[5][6][7]匡文波：《智能算法推薦技術的邏輯理路、倫理問題及規制方略》，載《新華文摘》2021年第8期。

[8]梁瑋：《民意大數據賦能是人大數字化改革的重要支撐》，載《浙江人大》2021年第1期。

（作者單位：河北省人大常委會研究室，石家莊學院法學院）