簡論草原行政執法存在的問題及對策

趙 權 王 彬 楊國學 馮景貴

吉林省洮南市草原工作站，吉林洮南137100

近年來草地生態環境急劇惡化，草地畜牧業受到嚴重影響，給人們的生產生活帶來嚴重威脅。為堅決制止非法開墾草原違法行為，嚴肅查處草原違法違規案件，加強草原保護，保障生態安全屏障，促進經濟社會和生態環境協調可持續發展，依法管草、依法治草勢在必行。

1 草原行政執法存在的主要問題

1.1 草原地類界定的依據模糊

以往在草原行政執法和管理草原中對草原地類的認定是以國土“一調”和國土“二調”公布成果數據作為依據。根據2008年出臺的《土地調查條例》第28 條“土地調查成果應該嚴格管理和規范使用，不作為依照其他法律、行政法規對調查對象實施行政處罰的依據，不作為劃分部門職責分工和管理范圍的依據。”因而不能再以國土“一調”和“二調”的數據成果作為界定草原地類的依據，導致草原地類界定的依據模糊。那么依據什么來認定草原地類，應該是管理草原的頭等大事。

1.2 鹽堿地權屬不清

國土“二調”成果公布以后，農民對鹽堿地私自進行開發，由于利益沒能均占，造成大量群眾上訪。按照《土地管理法》第4 條規定，草原屬于農用地，鹽堿地屬于未利用地，因而鹽堿地不在《草原法》管理范圍之內。但是許多被開墾的鹽堿地，都是有草原承包合同的，這樣一來導致鹽堿地權屬不清。那么，認定草原與鹽堿地依據是什么？鹽堿地到底歸哪個部門管理？這些問題必須要明確。

1.3 歷史遺留問題較多

長期以來，由于歷史及人為等多種因素影響，在草原發包、使用上，存在邊界不清、倒手發包、合同造假等問題。有些草原已變成了二輪承包耕地，簽入了二輪承包合同，有的草原變成了林地，頒發了林權證書，恢復草原難度很大。

1.4 已墾草原收費問題亟待解決

近年來，村集體經濟組織為了壯大集體經濟收入，按照當地政府的指示精神，將已墾草原都進行收費，納入冊外地進行管理。村民開墾草原有了村里的這把保護傘，所以才造成草原被大面積開墾。這就給草原執法帶來了巨大障礙，因而收費問題不停止，草原就無法深入執法了。

1.5 開展草原行政執法調查取證越來越難

《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》出臺后，將非法開墾草原1.33 hm2以上的案件移交司法機關，司法機關依法對這類案件審判一批，從而對非法開墾草原的不法分子在一定程度上給予震懾。同時也給案件查處工作帶來一定的難度，特別是調查取證時非常難。現在非法開墾草原的面積越來越大，基本上都在1.33 hm2以上，有的多達80～100 hm2。非法開墾者，明知道開墾草原是犯法犯罪的行為，但是受經濟利益的驅動，仍然開墾。為了逃避法律的制裁，調查取證時，他們拒不承認非法開墾的行為，對當地村民也進行恐嚇威脅，不讓他們作證。而案件移交還必須有當事人筆錄或者佐證等相關材料，如若不然公安機關就不予受理。草原執法都屬于行政執法，沒有強制手段讓當事人主動承認違法行為，因而對這樣的不法分子，行政執法隊束手無策。另外法院對行政執法隊移送涉嫌非法開墾草原的案件判決只是判處緩刑和罰金，判處實刑的非常少。因而非法開墾者，沒有被收監，繼續將非法開墾的草原強行耕種。草原部門雖然對其下達了限期恢復草原植被的責令改正通知書，但是非法開墾者對通知置之不理。再對其調查取證時，他們更是一字不談了，有的還對執法人員說三道四。就是有個別取到佐證或者抓住現形的案件，再移送給公安機關，公安機關認為這樣的案件不是首墾是復墾不給立案。因而草原違法案件的辦理越來越難。

2 解決草原行政執法問題的對策

2.1 成立草原集中整治領導小組

草原集中整治需成立草原集中整治領導小組，市政府主要領導擔任組長，分管領導擔任副組長，成員由公、檢、法、土地、林業等相關部門主要領導兼任。領導小組下設辦公室，辦公室設在市林業和草原局。要求部門成員組織執法人員聯合辦案，一同查處，重拳出擊，集中整治。

2.2 制定草原集中整治工作方案

草原集中整治領導小組成立后，結合草原清查結果，制定具體實施方案，組織實施。集中整治分宣傳動員、調查摸底、集中整治、總結驗收4 個階段，確保整治取得實效。

2.3 開展草原資源調查和草原確權發證工作

2019年初，國家省市政府職能劃轉后，將草原資源調查和草原確權發證職能劃轉給自然資源局。因而自然資源局應該立即組織開展對本轄區內的草原資源進行調查摸底，明確草原資源的準確面積和分布狀況。再按照《草原法》第11 條的規定，代表市政府核發《草原所有權證》和《草原使用權證》，明確草原權屬，同時也為林業和草原執法部門認定草原地類提供有利依據。

2.4 停止收費行為，恢復草原植被

針對村集體經濟組織對已墾草原進行收費的行為，當地市政府應該下發相關文件，立即停止收費行為，將已墾草原退耕還草，恢復草原植被。