國家現代農業示范區農業改革與建設試點案例分析
——以盤山縣為例

廉 楊

（遼寧省現代農業生產基地建設工程中心，遼寧 沈陽 110000）

農業是富民之本、發展之基。盤山縣是遼寧省國家現代農業示范區、農業改革與建設試點，其圍繞構建農業經營、訂單營銷、財政引導、金融支持及保險保障“五位一體”的農業發展新機制，強力推進農業基礎建設和農業體制機制改革，推動試點工作順利開展。盤山縣以多種形式的農業適度規模經營為核心，以發展農產品加工業延伸農業產業價值鏈為著力點，以培育新型農業經營主體為主攻方向，著力構建現代農業生產體系、經營體系和產業體系，培育農業轉型發展新動力，推動農業高質量發展［1-2］。2019年，盤山縣已經形成以水稻種植、畜牧養殖、漁業養殖和設施農業建設為主的農業現代化支柱產業，示范區耕地適度規模經營比重在40%以上，農業基礎地位更加穩固，糧食產量連續8年突破5億kg。盤山縣也形成了大米、水產品、蔬菜、水果、畜產品等多個新型現代化產業。

1 盤山縣農業改革與建設試點的做法及成效

1.1 強化扶持引導，實現新型農業經營體系建設的新突破

盤山縣全面開展的農村集體土地承包經營權確權工作，于2015年完成全部外業工作；全面建立規模化經營服務體系，實現縣、鎮、村三級土地流轉中心和糾紛調解仲裁庭全覆蓋。同時，盤山縣培育并扶持農業社會化服務組織發展，引導開展全程托管、承包、訂單等服務。2020年，盤山縣土地流轉面積達2.33萬hm2，規模經營水平達40.0%，新型經營主體的帶動能力顯著增強；盤山縣農民合作組織達573個、家庭農場63個，擁有省級龍頭企業11家、市級龍頭企業52家，其經營面積占總承包耕地面積的39.4%，帶動農戶占總農戶數的45.0%；農機、統防統治合作社發展到81個，農業綜合機械化率達92.2%，病蟲害統防統治2.67萬hm2，農業社會化服務水平大幅提高。

1.2 以創新為驅動，實現農產品產銷銜接模式的新突破

盤山縣積極鼓勵龍頭企業、合作社、家庭農場等新型經營主體及種植大戶發展訂單農業［3］，對參與訂單農業的新型經營主體，按照訂單規模、產出效益給予財政獎補、政府貼息和信貸支持等優惠政策以及訂單農業抵押貸款貼息補助政策，引導新型經營主體建立緊密的聯合機制和完善的履約機制，全方位支持訂單農業發展。2019年，盤山縣訂單農業面積達2.30萬hm2，比2018年增加0.27萬hm2。

1.3 加強統籌管理，實現財政資金整合使用方式的新突破

在示范區管委會的統一領導下，盤山縣成立了涉農專項資金統籌管理工作領導小組，負責涉農資金的統籌管理，實現涉農資金申報、審批、發放的集中統一。按照“渠道不亂、用途不變、統籌使用、統一管理以及分工協作”的原則，在時間和空間上統籌安排資金流向，2年共整合各類涉農項目資金1.2億元，在示范區核心區建設高標準農田0.30萬hm2，發展高標準設施農業0.07萬hm2。

1.4 創新運行模式，實現農業建設投融資機制的新突破

一方面，盤山縣完善農業建設投融資體系建設。盤山縣投資4 000萬元組建涉農投資建設和農業擔保公司，使農業投融資服務水平顯著提高；創新農業基礎建設投融資模式，拓寬農業基礎建設融資渠道，借助中央一號文件出臺的相關政策，積極爭取國家及金融機構的信貸支持，有效緩解基礎建設的資金瓶頸；不斷擴大金融信貸支持范圍，通過實施《盤山縣設施農業抵押貸款管理暫行辦法》，有效拓寬農業貸款的有效抵押物范圍。另一方面，盤山縣創新農業建設投融資機制的運行模式。盤山縣探索推行農村土地承包經營權和農民住房財產權“雙權抵押貸款”，為全省乃至全國“雙權抵押貸款”工作的實施探索路徑、積累經驗；開發新型農業金融信貸產品，實施市縣兩級政府風險補償機制，支持金融機構推出“惠農貸”金融產品。在簡化申貸程序的同時，盤山縣實行政府誠信擔保，不用農民提供任何抵押物，有效緩解農戶貸款難問題。

1.5 實行農保改革，實現創新農業保險保障的新突破

第一，大力開辟新險種。2014年，盤山縣在原有水稻、棚菜保險的基礎上，新增了畜牧保險險種；2015年，盤山縣又新增玉米和河蟹等特色農產品的新險種，有效提升了農業保險覆蓋面。第二，改革投保理賠方式，實施創新的應災理賠政策，返還農民應繳保費。對于投保水稻、設施農業保險的農民，其自繳部分由2014年以前的20%和50%，降低至0元，全部由縣鎮兩級財政全額補貼［4］。第三，探索實行農業深度保險。盤山縣采取政府獎補的形式，支持新型經營主體提高參保額度，同時提升應災賠付水平。目前，盤山縣水稻、棚菜、玉米和畜牧（繁母豬、育肥豬）保險已經實現全覆蓋，其中糧食保險覆蓋面積4.73萬hm2，棚菜保險覆蓋面積133.33 hm2，畜牧保險覆蓋畜禽2.85萬頭。通過推廣保險，規避了種養業的風險，極大地提高了農民種田、種菜和養畜的積極性。

1.6 強化科技支撐，實現農業技術和基礎建設的新突破

盤山縣通過與遼寧省農科院、沈陽農業大學深度合作，開展新技術試驗研究，加強農業技術集成應用、新品種使用、農機農技融合，不斷提升全縣農業科技支撐能力［5］。在“稻蟹共養”模式的基礎上，盤山縣創造性地開展“一水兩用，一地四收”的稻蟹魚豆（泥鰍）立體混養新模式，這種模式667 m2綜合效益2 800元，是單純種稻收益的近3倍。盤山縣通過創新高標準農田建設模式，形成了以“土地統一流轉、整合項目資金、提升智慧農業水平、促進農業和其他產業跨界融合發展”為要求，以“基本農田方田化、排灌系統工程化、作業道路標準化、農田環境優美化、農田功能多元化”為標準的高標準農田建設“盤山模式”，成為未來沈陽市乃至遼寧省高標準農田建設的模板。2019年，盤山縣高標準農田面積已達到4.68萬hm2，占耕地面積的60%。

2 盤山縣農業改革與建設試點的經驗啟示

2.1 加強組織領導，強化對示范區建設工作的協調管理

自試點工作開展以來，盤山縣成立了由縣長任組長、分管副縣長為副組長、10余個部門負責人為成員的“現代農業示范區管理委員會”，不斷加強對國家現代農業示范區建設和試點工作的領導。同時，盤山縣建立了督導考核機制，將試點工作納入政府年終考核。在規劃引領的基礎上，把示范區建設任務逐一分解，使全員介入示范區各項工作。在縣領導層做到了思想高度統一，做到“一個聲音說話，一個步伐推進，一個目標建設”，這是盤山縣做好試點工作的關鍵。

2.2 完善支持政策，保證示范區建設各項工作順利推進

為充分發揮政策對示范區建設的支持作用，盤山縣委、縣政府制定了全面支持農業重點領域改革的政策扶持體系：盤山縣先后出臺了《關于加快培育新型經營主體的實施意見》《農村集體土地承包經營權規范化流轉管理辦法》《關于土地經營權流轉的獎勵政策》《關于市縣兩級政府對農戶貸款建立風險補償機制意見》《農業保險工作實施方案》《設施農業抵押貸款管理暫行辦法》以及《推進農村集體土地經營權抵押貸款（試點）的實施意見》等多項支持和推動現代農業發展的政策性文件。以這些文件為引領，盤山縣圈定省市試點建設資金3 000余萬元。

2.3 創新體制機制，發揮改革對示范區建設的推動作用

首先，通過農產品質量安全領域改革，盤山縣成功申創了國家級農產品（河蟹）出口質量安全示范區，成為遼寧省唯一的河蟹出口免檢縣；建設盤山縣農產品質量安全檢測中心，初步形成了農產品（河蟹、大米）質量安全追溯體系，極大地帶動了盤山縣河蟹和大米產業的發展。其次，盤山縣開展農產品營銷體系改革，引入電商平臺，利用自媒體平臺，積極推廣農產品線上交易，實現了“互聯網+現代農業”的高效結合。最后，通過實施新型農業經營體系改革，并依托國家及省內扶持壯大村級集體經濟的有利政策，盤山縣引導農民專業合作社等新型經營主體規范發展、跨行業聯合。同時，盤山縣探索實施土地股份合作、生產經營股份合作、物業管理股份合作、混合經營股份合作等多種股份合作經營形式，以促進新型經營主體向高級階段發展。

2.4 拓寬融資渠道，形成多元資金支撐試點的發展格局

盤山縣探索政府、社會、企業和農戶等多元化投入機制，保障現代農業基礎設施和重點項目建設。通過制定合理的利益分配機制，多渠道、多途徑、多元化整合，集聚各類資金投入，做實試點工作，不增加基層債務和農民負擔。同時，盤山縣積極實施涉農資金統籌整合，集中打造覆蓋縣內5個鎮的農業改革與建設展示帶，通過展示帶的高標準建設、高產出示范，帶動現代農業示范區建設提檔升級。