基于上海的市域（郊）鐵路發展實踐有關思考

劉 強

（中鐵第五勘察設計院集團有限公司 北京 102600）

1 引言

伴隨著我國城鎮化的持續推進，超大、特大城市、大城市興起，城市空間郊區化趨勢凸顯，中心城區功能、產業、人口等向外疏解，新城和外圍組團應運而生，中心城區與周邊新城及功能組團之間的快速交通需求日益突出。在此背景下，發展市域（郊）鐵路作為推進城鎮化高質量發展的重要抓手，對于大城市功能向外疏解，發展形成通勤高效、一體發展的都市圈，擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵、改善城市人居環境具有重要作用。通過對上海市域（郊）鐵路發展實踐的探索，在總結分析國內外市域（郊）鐵路發展經驗基礎上，就進一步完善相關政策措施和體制機制進行思考和探討。

2 上海市軌道交通發展情況

上海是長三角城市群核心城市，是國際經濟中心、金融中心、貿易中心、航運中心和科技創新中心［1］，城市地理位置優越，人口高度集中，經濟實力雄厚，產業基礎堅實，國際經貿往來頻繁，運輸需求多元旺盛，多樣化客流高度匯聚交織，為城市軌道交通及市域（郊）鐵路發展創造了有利條件。

（1）城市軌道交通基本成網。上海交通網絡發達，運輸方式多樣，除鐵路、公路、水運、航運等傳統運輸方式外，還擁有世界第一條商業運營的磁懸浮線路。在城市軌道交通方面，截至2019年末，上海市城市軌道交通運營里程達到809.9 km，車站數量411座，均位列全國第一，日均客運量超過1 064萬人次［2］，已初步形成了以城市軌道交通為重點服務市域的軌道交通網絡框架，為促進區域經濟社會發展和滿足群眾出行提供了有力支撐。

（2）市域（郊）鐵路發展成效明顯。近年來，上海積極探索軌道交通發展路徑和模式，已通過地鐵實現了中心區與主要衛星城的聯通，并在國內率先探索改造既有鐵路開行市域（郊）列車，委托中國鐵路上海局集團有限公司運營的市域（郊）鐵路金山線，運行效果良好，年客流量已從2013年剛開通初期的470萬人次增長至2019年的1 100余萬人次，年均增速超過14%。同時，在面向2035年全市域軌道交通線路規劃研究中，上海市進一步提出軌道交通市域線、市區線、局域線三個功能層次有效融合的布局方案與建設目標，明確將市域（郊）鐵路作為未來發展的重點任務。

（3）運輸需求呈現多樣化趨勢。上海作為長三角區域經濟中心，客流需求旺盛且多樣，隨著衛星城快速成長，通勤化客運需求增長迅速，未來市場仍有較大挖潛空間。從需求角度看，軌道交通引導上海城市活動空間從集中于內環市中心、外環中心城，進一步向中心城周邊地區、新城等全市域全面擴展，中心區與周邊衛星城通勤化需求已形成一定規模；從供給角度看，上海距離中心城區30～70 km的衛星城主要以“站站停”的地鐵方式聯通，平均站間距約1.5 km，全線運行時間超過70 min，難以有效滿足1 h通勤圈需要。

3 面臨的主要問題

為有序推進市域（郊）鐵路發展，2017年6月國家發展改革委、住房城鄉建設部、交通運輸部、國家鐵路局、原鐵路總公司聯合印發《關于推進市域（郊）鐵路發展的指導意見》，同步推出了第一批11個試點項目，鼓勵地方先行先試［3］。結合試點項目建設，各地在多元化投融資模式、公交化票制票價體系、便民服務等方面積極探索創新，有力推動市域（郊）鐵路發展，但同時也出現了一些問題。

（1）對市域（郊）鐵路的認識有待深化。上海除金山線為市域（郊）鐵路外，多數已建成的連接中心區到衛星城的軌道交通線路采用“站站停”的地鐵方式，全線運營時間過長，導致旅客出行體驗感不佳，整體運行效果大大低于預期。究其原因，主要是各方對于市域（郊）鐵路的概念內涵、功能定位、優勢特點、適用條件范圍、建設運營標準等認識尚不統一。國內不少地方仍將市域（郊）鐵路與地鐵、輕軌以及高速鐵路、城際鐵路等功能定位相混淆，有些則用市域快軌、市域快線等新概念替代，對市域（郊）鐵路發展定位、建設條件等認識尚不明確。

（2）市域（郊）鐵路發展規劃指導不足。目前，上海已開展了全市域范圍的軌道交通網絡布局規劃的研究編制工作，但真正意義上針對市域（郊）鐵路布局建設的專項規劃仍屬空白，部分市域（郊）鐵路線路混在城際鐵路規劃中，有些則夾雜在城市軌道交通規劃中，系統性、指導性不足。專項規劃缺位導致中心城區與重點衛星城之間通勤化客流缺乏體系化解決方案，存量資源與增量設施及功能配置缺乏統籌考慮，市域（郊）鐵路建設在線路標準、速度目標、線位走向、站點選擇、建設時序以及是否延伸至行政區劃之外的毗鄰地區等缺乏清晰安排，與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等分工協作及融合銜接，特別是圍繞重點樞紐的有效銜接等有待進一步深化細化［4］。

（3）缺乏專業化的國家和行業規范標準。在我國軌道交通領域，高速鐵路、城際鐵路、地鐵、輕軌等均有國家和部門標準及規范，標準及規范體系較為完善。而市域（郊）鐵路目前只有土木工程學會、軌道交通學會、上海市交通運輸行業協會等設計規范，車輛、信號、安全等部分領域只有企業標準，沒有專業化的國家標準或行業性設計規范，權威性、指導性不足，強制性要求的缺位，難以滿足市域（郊）鐵路發展需要［5］。

（4）建設運營體制機制有待進一步理順。市域（郊）鐵路涉及眾多主體，彼此關系錯綜復雜，特別是地方政府與國鐵部門等在規劃、建設、運營、管理等方面尚未形成有效協調機制，市級政府與區縣政府之間事權職責不清晰，投融資、建設運營、價格、補貼、綜合開發、土地、環保等機制和政策尚不完善。既有市域（郊）鐵路，大都采用地方政府委托國家鐵路集團相關路局代為運營等方式，由于鐵路跨線組織、清算規則等原因，導致整體效能未能充分發揮，地方政府補貼壓力巨大。

4 市域（郊）鐵路發展的國際經驗

為更好探究適宜我國市域（郊）鐵路發展的路徑，通過分析國外軌道交通制式、規劃建設、功能定位、運營組織及管理等方面的發展經驗，以期為我國市域（郊）鐵路發展提供有益借鑒。

（1）具有功能高度融合的特點。國際大都市圈對軌道交通運輸體系多側重于服務功能，干線鐵路、城際鐵路和市域（郊）鐵路等之間未有絕對區分界定，而主要是以不同的運營方式來區分相互間的差異，如市域（郊）列車與城際列車相比，具有站間距小、運行速度慢、停靠時間長等特點。反觀國內，鐵路、地鐵、輕軌等軌道交通均有各自的設計規范，對相應的制式要求及運營模式等作出了明確規定，從而導致各層次的軌道交通相對獨立，制約了融合發展［6］。

（2）具有相對明確的服務圈層。在國外絕大多數都市圈范圍內，主要服務于中心城區以外的通勤客流、服務半徑為30～50 km的市域（郊）鐵路已經成為軌道交通運營的主體，線路規模遠超過地鐵規模，而服務半徑為5～15 km的地鐵則主要承擔了中心城區內的出行需求。在國內，一些城市服務半徑超過30 km的地鐵線路替代了市郊鐵路的功能，不僅造成了資源浪費，也一定程度制約著市域（郊）鐵路發展。

（3）具有靈活的運營組織模式。以日本東京軌道交通為例，東京多層級軌道交通一體化是以過軌直通運營和快慢車混合運營的方式實現的，市域（郊）列車在東京區部直通地鐵線路的占比超過60%，除丸之內線和銀座線外，其他10條地鐵線路與18條郊區鐵路線均實現了過軌聯運直通；同時，在主要客流通道采用雙復線或多復線實現快慢車混合運營。德國則主要是以增加既有線路站點、改造既有線路以及列車制式等方式來實現軌道交通共線運營［7］。

（4）具有統一兼容的制式票制。統一或相互兼容的制式是實現軌道交通多樣化運營的基礎條件，在國際上，參照既有線路標準規劃建設軌道交通已成為慣例。日本自上世紀50年代以來，在規劃建設地鐵線路時均會考慮與郊區鐵路直通運營的問題。除了新干線以外，其他軌道交通均采用了統一的技術標準和系統制式，從而實現了直通運營。日本JR為此還專門設計了E231系800番臺列車，從而實現了與地鐵的直通運營。巴黎RER線路在規劃建設時充分考慮與地鐵線路的銜接問題，通過采用雙流制列車，能夠有條件地跨入地鐵線路運行［8］。在票制方面，國外城市均建立了統一票務清分系統及規則，基本上實現了票制互通，如日本軌道交通票價以乘車線路上的各運營商的票價體系分別計算，清分中心對總票價的分配也是按照各條線路上的票價進行清算［9］。

5 關于市域（郊）鐵路發展的幾點思考

針對我國市域（郊）鐵路發展尚處于起步階段的實際，以及在規劃建設運營過程中出現的問題，宜加強規劃指導、完善配套政策、明確規范標準，推動市域（郊）鐵路有序健康發展。

（1）制定市域（郊）鐵路專項建設規劃。符合建設條件的城市應順應城市特點和發展趨勢，以問題為導向，以需求為牽引，研究編制市域（郊）鐵路專項建設規劃，強化專項建設規劃與區域綜合交通規劃、全市域范圍軌道交通網布局規劃、經濟社會總體規劃、城市空間規劃等銜接，明確市域（郊）鐵路功能定位、布局方案、技術標準、建設時序、運營模式、組織保障等，強化依托樞紐的軌道交通“四網融合”，實現同站換乘、立體換乘等，更好滿足人民群眾多樣化的出行需求［10-11］。

（2）完善落實規劃的相關配套政策。相關城市在編制專項規劃的同時，宜針對各自經濟發展、空間結構、體制機制、財稅水平等實際，按照市域（郊）鐵路發展規律研究相關政策舉措，與規劃同步進行配套完善。探索建立完善符合地方實際的規劃實施與運營管理體制機制，創新地方政府與國鐵合作方式，研究支持國鐵、地鐵等具有相關經驗的運營主體參與市域（郊）鐵路建設和運營等配套政策，探索自主運營、購買服務等模式開行市域（郊）列車，研究通過租用線路和設備等提供通勤客運服務。創新投融資模式，鼓勵綜合開發，構建開發溢價回收及有效補貼等機制，研究將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統發展的配套舉措［12］。

（3）研究出臺專業化技術標準規范。在行業協會及地方編制的市域（郊）鐵路、市域快軌等相關技術標準、導則基礎上，國家有關部門宜抓緊出臺市域（郊）鐵路的工程技術標準、運營服務標準及質量驗收標準等，按照“宜軌則軌，宜鐵則鐵”的原則，實現利用既有鐵路與新建線路、不同制式的市域（郊）鐵路在技術標準上的統籌，規范引導市域（郊）鐵路健康有序發展。

（4）廣泛學習借鑒國外先進經驗。國外市域（郊）鐵路發展已有幾十年歷史，有成熟的經驗可供借鑒，特別是倫敦、巴黎、柏林、紐約、東京等城市在市域（郊）鐵路發展方面已經形成了一套有效的建設、運營、管理等方法體系和標準規范體系。相關城市應深入學習研究國外市域（郊）鐵路建設運營管理等方面的先進經驗，結合我國城鎮化發展和國情特點，積極探索符合我國市域（郊）鐵路發展和現代化都市圈城市群綜合交通運輸體系建設的路徑。

6 結束語

（1）堅持利用既有鐵路與適當新建線路并重。具備條件發展市域（郊）鐵路的城市應加強研究，立足提升市域（郊）鐵路的服務水平和運行效益，系統研究市域（郊）鐵路在城市及通道內綜合交通體系中的功能定位、客流需求特征、服務水平等要求，客觀評估利用既有鐵路與新建線路的優勢和劣勢，在推進既有鐵路挖潛擴能改造基礎上，視需要有序規劃新線，著力擴大市域（郊）鐵路公交化運營服務的有效供給。

（2）著力優化提升規劃建設和運營服務體系。堅持規劃先行，推動市域（郊）鐵路與高速鐵路、干線鐵路、城際鐵路、樞紐機場等通過交通樞紐實現方便、高效換乘，統籌新建線路與既有鐵路并網運行。完善市域（郊）鐵路站點周邊的地面公交、停車等配套交通銜接。推進市域（郊）鐵路與城市軌道交通直通運行、票制互通、安檢互信、資源共享、支付兼容。

（3）大膽探索創新投融資及綜合開發體制機制。推進建立適應市域（郊）鐵路特點的市場化投資、建設、運營體制機制，鼓勵和吸引社會資本參與市域（郊）鐵路建設運營，形成多層次、多元化的投融資體系。加強市域（郊）鐵路土地綜合開發的相關政策研究，將土地開發及后續物業運營與市域（郊）鐵路建設、運營科學統籌，引導場站及周邊用地一體化開發，促進市域（郊）鐵路持續健康發展。