尤溪縣城關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策建議

卓斌慧

（福建省尤溪縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府，福建 三明 365199）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的必由之路。近年來(lái)，尤溪縣城關(guān)鎮(zhèn)按照“依法、自愿、有償”的原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)日趨完善、規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例增高的良好態(tài)勢(shì)。

1 城關(guān)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及成效

尤溪縣城關(guān)鎮(zhèn)共有9個(gè)行政村、1個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社、2315戶農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)人口9737人，承包耕地6222畝。近年來(lái)，隨著土地延包政策的不斷落實(shí)，城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村地區(qū)的很多勞動(dòng)力選擇進(jìn)城務(wù)工，有甚至已經(jīng)在城里買(mǎi)房定居，農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度近些年來(lái)表現(xiàn)的越來(lái)越快，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨。截止2020年末，全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總面積2459畝，簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同1530份，流轉(zhuǎn)比例達(dá)39. 5%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積1418畝，流轉(zhuǎn)入合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)的面積1041畝，家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社參與流轉(zhuǎn)的比例逐年上升；其中的503畝用于種植烤煙及煙后稻，1111畝用于種植糧食作物，845畝用于種植蔬菜及其他經(jīng)濟(jì)作物，糧經(jīng)比例保持相對(duì)穩(wěn)定。

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，較好地緩解了小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。一是土地拋荒有所遏制。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，在一定程度上減少了土地拋荒，穩(wěn)定和促進(jìn)了糧食生產(chǎn)。因?yàn)檗r(nóng)村的很多勞動(dòng)力選擇進(jìn)城務(wù)工，使得農(nóng)村很多的土地被閑置，土地拋荒現(xiàn)象較嚴(yán)重，流轉(zhuǎn)承包后，土地拋荒面積有所減少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全鎮(zhèn)拋荒面積減少了8.62%。二是新型經(jīng)營(yíng)主體逐步涌現(xiàn)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸向種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)集聚，在全鎮(zhèn)形成了一批具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品基地，一批綜合素質(zhì)比較高的新型家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等經(jīng)營(yíng)主體逐漸形成。三是帶動(dòng)了農(nóng)民持續(xù)增收。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，一般每畝可以得到600～800斤干谷的租金收入。同時(shí)，農(nóng)民從原來(lái)直接的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，變?yōu)榻o企業(yè)打工的農(nóng)業(yè)工人，其收入也比較可觀，基本每年達(dá)3萬(wàn)元以上。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)受季節(jié)的影響，農(nóng)閑的時(shí)候農(nóng)民便可以打零工，每天可以有100～150元的工資收入。四是加速農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。一直以來(lái)我國(guó)農(nóng)村受傳統(tǒng)觀念影響，對(duì)土地的依賴性比較高，覺(jué)得土地是他們最基本的生活保障，不敢輕易放棄。通過(guò)穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，不但可以把農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，從事回報(bào)更高的工作，還維護(hù)了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，消除了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)的后顧之憂，提高了土地利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率。截止2020年底共流轉(zhuǎn)了360個(gè)勞動(dòng)力，增加收入1080萬(wàn)元。

2 存在的主要問(wèn)題

在當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快，流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系日趨多元化的新形勢(shì)下，進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)也面臨著不少現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從城關(guān)鎮(zhèn)看，主要表現(xiàn)有：

2.1 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)

部分農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在認(rèn)識(shí)不足，擔(dān)心土地一旦被流轉(zhuǎn)出去，如果哪天自己不想進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)不一定能收回，國(guó)家的惠農(nóng)補(bǔ)貼資金還能不能發(fā)到自已手中，因此寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。由于外出務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，不敢流轉(zhuǎn)特別是長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。一方面，農(nóng)村的社會(huì)保障體系不完善，很多農(nóng)民生活還是主要依靠土地收入來(lái)開(kāi)支。如果土地被流轉(zhuǎn)，他們沒(méi)有固定的收入來(lái)源，就會(huì)有所顧慮。另一方面，農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)較大，農(nóng)戶擔(dān)心業(yè)主一旦經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，租金就沒(méi)保障。特別是有的耕地在建設(shè)大棚、水渠后，土地復(fù)耕要投入大量的人力、物力，怕得不償失。從該鎮(zhèn)看，由于地處縣城近郊，農(nóng)戶還擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后一旦政府征地，其承包權(quán)益是否能得到保障。

2.2 土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范

在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，其表現(xiàn)出的不穩(wěn)定性比較明顯，流轉(zhuǎn)期限短，多數(shù)僅1-3年；相當(dāng)部分是自發(fā)流轉(zhuǎn)，以親朋鄰里間口頭約定為主，沒(méi)有簽訂書(shū)面合同。有的即使簽訂了書(shū)面合同，也沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)提供鑒證，還存在很多不規(guī)范的地方，如流轉(zhuǎn)合同標(biāo)的、期限不明，違約補(bǔ)償方式不清，權(quán)利義務(wù)界定有瑕疵，有的擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)，這些都是產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的根源，不利于土地流轉(zhuǎn)雙方穩(wěn)定預(yù)期和權(quán)益保障。

2.3 適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度不高

由于山區(qū)地形地貌復(fù)雜，耕作條件差異大，過(guò)去在承包地分配時(shí)，一般都采取好壞搭配的方式，使得農(nóng)戶的承包地被分成若干塊，分散在村內(nèi)遠(yuǎn)中近、好中差不同地段。隨著農(nóng)業(yè)的集約化、專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，業(yè)主對(duì)成片規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)需求量比較大，而成片規(guī)模的土地，涉及的農(nóng)戶較多，農(nóng)戶間對(duì)租金的要求很難一致，所以成片規(guī)模流轉(zhuǎn)比較困難。連片規(guī)模土地?zé)o法取得，影響和制約了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備的推廣應(yīng)用，不利于有效降低生產(chǎn)成本和管理費(fèi)用，從而降低了業(yè)主的收益預(yù)期和流轉(zhuǎn)意愿。

2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)體系不健全

國(guó)務(wù)院明確了從事農(nóng)村土地承包管理的縣鄉(xiāng)經(jīng)管機(jī)構(gòu)和人員履行政府職能，列入行政管理，為農(nóng)村土地承包及其流轉(zhuǎn)服務(wù)。但十多年來(lái)，這個(gè)要求始終得不到落實(shí)。目前農(nóng)經(jīng)站及人員還是事業(yè)單位編制，存在管理體制不順、職責(zé)不明、隊(duì)伍不穩(wěn)、經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)干部還得承擔(dān)三資監(jiān)督管理、新型經(jīng)營(yíng)主體培育和宅基地審批等職責(zé)，人員少，職責(zé)多，難以對(duì)土地承包及其流轉(zhuǎn)進(jìn)行有效服務(wù)，不利于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)落地。

3 對(duì)策建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、推進(jìn)土地三權(quán)分置、優(yōu)化要素資源配置、推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、增加農(nóng)民收入等作用明顯。但這項(xiàng)工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，事關(guān)農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定。為引導(dǎo)承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，提出如下對(duì)策建議：

3.1 加強(qiáng)政策引導(dǎo)，推進(jìn)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)

一要重視土地流轉(zhuǎn)工作，把其納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的工作之中。提高對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作重要性的認(rèn)識(shí)，建立健全縣、鄉(xiāng)、村組織網(wǎng)絡(luò)，有力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作。統(tǒng)籌鄉(xiāng)村規(guī)劃和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，利用城郊優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展“規(guī)?；?、設(shè)施化、精品化”郊區(qū)型農(nóng)業(yè)。二要加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。強(qiáng)化農(nóng)經(jīng)各項(xiàng)職能，確定專人專職負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包管理工作。三要使土地流轉(zhuǎn)政策和有關(guān)法律法規(guī)深入人心。尤其是要通過(guò)培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)揮典型示范作用，引導(dǎo)農(nóng)戶和各類(lèi)市場(chǎng)主體積極參與土地流轉(zhuǎn)。

3.2 落實(shí)權(quán)益保障，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

由于第二輪土地承包即將到期，中央層面應(yīng)盡快細(xì)化落實(shí)土地承包到期后再延長(zhǎng)30年不變政策，穩(wěn)定承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)業(yè)主預(yù)期，鼓勵(lì)長(zhǎng)期規(guī)模流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)土地用途管理，嚴(yán)格控制土地流向，避免耕地資源的流失，堅(jiān)決制止借流轉(zhuǎn)之名，私下非法買(mǎi)賣(mài)土地的行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“三不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行職責(zé)，積極做好土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證，全面推行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)合同文本，妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。

3.3 調(diào)動(dòng)積極因素，提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度

城關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，根源在于缺乏規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)。圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，努力培育各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體，不斷加快城關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度。一要鼓勵(lì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與流轉(zhuǎn)。要在政策、資金、技術(shù)上支持種田能手、專業(yè)大戶和各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、休閑農(nóng)業(yè)，解決好山垅田拋荒問(wèn)題。二要探索以村為單位的集體流轉(zhuǎn)模式。即由村委會(huì)對(duì)廣大農(nóng)戶的承包土地進(jìn)行統(tǒng)一托管、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。這樣，既可以減少流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛，也有利于土地集中連片流轉(zhuǎn)，以適應(yīng)規(guī)模經(jīng)管的需要。三要吸引農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)能夠提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最需要的先進(jìn)理念、資金、技術(shù)以及現(xiàn)代化的生產(chǎn)設(shè)施。制定相關(guān)的政策，積極為龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)土地提供一個(gè)優(yōu)質(zhì)的良好的環(huán)境，吸引這部分力量參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。四要鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社或公司，建立公司、合作社、農(nóng)戶間利益聯(lián)系更加緊密的合作機(jī)制。

3.4 加大扶持力度，完善服務(wù)體系

特別是要加大對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社發(fā)展的扶持力度，不斷的打造當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，培育土地流轉(zhuǎn)有效需求。對(duì)規(guī)模較大、期限較長(zhǎng)的流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，可以按一定標(biāo)準(zhǔn)給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。加大金融支持力度，全面推廣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)設(shè)備設(shè)施抵押貸款，縣財(cái)政提供貸款貼息或風(fēng)險(xiǎn)保障支持。加大財(cái)政資源整合力度，鼓勵(lì)流入土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主優(yōu)先申報(bào)項(xiàng)目，優(yōu)先享受各項(xiàng)農(nóng)業(yè)扶持政策，跟蹤落實(shí)項(xiàng)目的組織實(shí)施。通過(guò)城關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站及時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息并對(duì)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予評(píng)估和指導(dǎo)，做好法律政策咨詢、合同登記備案、糾紛調(diào)處指導(dǎo)等管理和服務(wù)工作。由村干部兼任土地協(xié)管員，對(duì)土地流轉(zhuǎn)供求信息進(jìn)行搜集、上報(bào)。同時(shí)可以建立流轉(zhuǎn)土地儲(chǔ)備庫(kù)，將農(nóng)戶愿轉(zhuǎn)出的土地集中，吸引種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和公司等投資發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。