京津冀地區大震災害應急專項預案編制研究

王慧彥 王建飛 遲寶明 張東旭 楊超 劉青云

歷史地震和活動構造研究表明，京津冀地區存在發生大于7級地震的可能性。京津冀作為我國首都所在地，地位特殊、人口稠密，高層建筑林立、地鐵輕軌、地下管網眾多，通信網絡高度發展，重大危險源密布，如果發生重特大地震，極易引發連片火災、危化品爆炸、油氣管線泄漏等嚴重次生災害，形成災害鏈，且排查搶修保通難度高；另一方面，京津冀地區自然環境也比較復雜，地震易引發地質災害、水文工程災害，這些災害易于相互作用疊加，災害綜合風險較高。防范京津冀大震災害風險事關黨中央安全，事關國家安全，事關中華民族偉大復興進程。

2019年1月21日，習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式的講話強調，防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領導干部的政治職責，大家要堅持守土有責、守土盡責，把防范化解重大風險工作做實做細做好。要強化風險意識，常觀大勢、常思大局，科學預見形勢發展走勢和隱藏其中的風險挑戰，做到未雨綢繆。

黨中央、國務院和京津冀三地政府高度重視防震減災和地震應急工作，先后印發了《京津冀指揮中心聯動機制》《京津冀救災物資協同保障協議》《北京市應急管理局天津市應急管理局河北省應急管理廳關于加強應急救援裝備協作的協議》《北京市天津市河北省應急救援協作框架協議》《京津冀地區地震系統應急聯動工作制度(試行）》《京津冀地區地震現場應急聯動方案(京震發66）》等地震應急聯動文件，在國家地震應急預案框架下完善京津冀地震應急協同機制，強化三地地震應急的快速反應能力，保障首都核心功能。

為加強京津冀地區大震風險防控機制建設，做好重特大震應急準備，北京市應急管理局組織防災科技學院[應急管理大學(籌）]專家團隊在風險評估、情景構建基礎上，考慮地域特點和特殊環境等因素，編制了《京津冀地區大震災害應急專項預案》(以下簡稱《預案》），并于2021年9月29日通過了北京市應急管理局組織的專家評審論證(圖1）。《預案》編制過程也是團隊對區域協同預案編制研究的過程，本文對京津冀大震應急預案研究思路、結構邏輯和內容做了梳理，以期為地震發生區域省級政府間應急協同機制研究提供一定的借鑒。

圖1 《京津冀地區大震災害應急專項預案》專家評審會

基于京津冀大震災害情景的應急預案編制目的和思路

地震災害破壞性大、引發的次生及衍生災害種類多、危害程度嚴重、應急處置難、社會影響大。將京津冀作為一個受地震破壞影響的整體進行應急專項預案編制，主要基于以下考慮:一是大震災害需要區域聯動協調，京津冀地理空間相鄰，呈犬牙交錯狀，在不同的地點發生重大地震，特別需要協同救援，這種情況下，沒有一個三地協同的整體預案是不行的；二是北京作為首都的特殊性，在備災準備、交通管制、應急救援調度指揮、安全保障等方面有特殊的要求，需要在預案里著重解決一些影響協同救援涉及機制性的問題；三是京津冀三地在地理、經濟以及管理水平等諸方面存在著差異，通過制訂預案能夠盡早磨合差異，充分發揮三地的各自優勢，縝密構建大震情境下的責任體系。從這幾方面來說，通過情景構建的方法開展京津冀地區大震災害應急專項預案的編制是一項具有重要意義且具有開拓性的研究與實踐。

京津冀大震情景構建就是要從底線思維出發，依據京津冀地區某地發生災害的設定，面對可能造成一定數量的建筑物與市政設施倒塌、人員傷亡、城市運行受損、生命線工程被破壞、人員被困(大型綜合體、電梯、地鐵等場所）、火災、危化品泄漏(爆炸）、金融服務中斷、輿情以及地質災害、水利工程災害等復雜災害系統，基于現狀應急救援力量與保障條件下地震災害應急響應、處置方面可能出現的不利狀況和應對策略進行全景式研究和動態模擬，從而尋找災害發展與應對的關鍵節點，制定科學合理的應對策略，為預案編制提供技術支撐。

(一）預案編制目的

《預案》編制的核心目的是在國家和京津冀三地地震應急預案基礎上，解決京津冀地區大震災害下快速聯動響應、多方有序救援與協同作戰，快速實現區域應急資源調度，特別是應急協同聯動指揮體系等問題，實現京津冀震后快速聯動響應、有序救援，以最短的時間調度應急資源協同作戰，最大限度地減輕人員傷亡并降低社會影響、盡快恢復首都功能和京津冀城鄉人民生活秩序。

《預案》規范了京津冀地區大震災害應急救援協同作戰機制，提高了京津冀地區應急協同響應和救援的系統性、科學性，確保地震災害發生時跨區域協同救援工作的高效、有序開展，為我國跨區域地震災害協同應急提供了有益的借鑒。

(二）京津冀大震災害應急專項預案編制思路

《預案》運用情景構建方法，研究了京津冀地震災害情景框架，初步明確了京津冀地震應急任務、評估應急能力；基于震害情景框架分析了三地政府的應急組織體系及職能定位，從而確定《預案》定位；利用情景推演方法細化了大震災害下京津冀地震應急的關鍵任務節點，梳理應急流程，編制應急預案(圖2）。

圖2 基于京津冀地區大震災害情景的應急專項預案編制步驟

首先，在京津冀地震災害風險調查的基礎上，構建了京津冀地震災害情景框架，初步評估了京津冀地震應急能力。其次，在《京津冀地區大震災害情景構建框架》研究基礎上，深入調查研究京津冀三地應急資源和應急協同制度等現狀，確定了“立足屬地(堅持屬地為主原則），充分發揮三地的應急主體作用，在國務院抗震救災指揮部支持、協調下，構建京津冀大震災害應急協同結構體系”的《預案》定位。然后，編制《預案》文本，細化了三地應急協同救援與搶險各項任務時間節點銜接與流程，重點解決大震災害下京津冀應急協同聯動指揮體系、應急協同任務與協同能力保障等問題，實現京津冀三地大震災害下快速聯動響應、有序救援與協同作戰。

京津冀地區大震災害情景構建

情景構建工作主要以北京市順義區發生地震后京津冀受災區為研究區，分四方面內容:地震災害風險調查、災害情景構建、應急能力初評估、地震應急協同分析(圖3）。

圖3 京津冀地區大震災害情景構建研究體系

(一）地震災害風險調查

該部分工作是情景構建的基礎，主要調查研究區的地質、人口、經濟等基礎數據，建筑、生命線特點，初步評估不同時段、不同場景下的震害風險(表1）。

表1 京津冀地震災害風險調查與評估

(二）京津冀大震災害情景構建框架

在風險調查與分析的基礎上，構建破壞性地震情景，初步分析主—余震序列下京津冀面臨的人員傷亡、建筑與市政設施破壞、生命線破壞、城市運行受損、人員被困場所(大型綜合體、電梯、地鐵等）、火災、危化品泄漏(爆炸）、金融中斷、輿情等災情分布和時間變化特征，預測可能出現的國內外影響，構建“災情演變”與“災情應對”雙主線的破壞性巨災演變情景框架。

(三）京津冀大震災害應急能力初評估

分析評估北京市、天津市、河北省應急保障能力，提出震后應急指揮、人員搜救、醫療救援、治安維穩、災民疏解、物資保障、市政搶險等核心任務其資源需求的初步評估結果(表2）。

表2 京津冀大震災害應急能力初評估

(四）京津冀應急協同需求分析

通過統計現有應急救援資源，編制《京津冀地區大震災害情景構建框架》，提出京津冀應急協同建議。分析北京市地震災害風險，構建地震應急救援情景，梳理京津冀大震災害應急協同救援任務，主要包括:應急信息共享、救援隊伍協同、醫療防疫協同、跨區域群眾轉移安置協同、工程搶險協同、交通管制協同、災害監測協同、社會治安保障協同、輿情管控協同等。

京津冀地區大震災害應急專項預案結構和內容

立足國家地震應急預案和京津冀地震應急協同需求、保障能力，根據情景構建協同需求、規劃預案結構與內容，編制《京津冀地區大震災害應急專項預案》(圖4）。初步細化三地應急協同救援與搶險各項任務時間節點與銜接流程，構建京津冀地震應急協同機制，重點解決大震災害下京津冀應急協同聯動指揮體系、應急協同任務與協同能力保障等問題，實現京津冀三地大震災害下快速聯動響應、有序救援與協同作戰。

圖4 京津冀地區大震災害應急專項預案框架

(一）以“省級政府間專項協同性預案”定位規劃預案的結構

京津冀地區大震災害應急專項預案是以屬地為主的三地政府間協同預案，因此，預案結構上首先明確三地事權劃分，在此前提下形成啟動機制、指揮機制、協同響應任務機制和協同保障的邏輯結構。預案指揮體系設計，既要保證三地各自地震應急指揮體系的獨立性，又要保障三地地震應急的協同性。在深入調查研究應急管理部和三地應急管理部門的三定方案、應急預案基礎上，確定了京津冀大震應急協同指揮體系(圖5），三地主管部門協同任務指揮結構(圖6）。

圖5 京津冀大震災害應急組織指揮體系結構關系圖

圖6 京津冀大震應急主管部門協同任務指揮結構圖

(二）以情景構建為基礎明確三地應急協同機制內容

以京津冀大震災害情景構建研究為基礎，明確京津冀大震應急協同響應任務(圖7）和流程(圖8）。項目組深入調查京津冀三地應急資源和現有應急協同制度，研究制定了京津冀應急協同響應機制、應急信息共享機制、跨區域應急救援隊伍聯合行動機制、工程搶險協同機制、社會治安保障協同機制、交通管制協同機制、醫療防疫協同機制、跨區域群眾轉移安置機制，制定了京津冀應急協同救援與搶險任務節點與銜接流程(圖9），并提出應急協同保障體系。

圖7 京津冀大震應急協同任務體系結構圖

圖8 京津冀地區大震災害應急協同基本流程圖

圖9 京津冀地區大震災害應急協同任務推移圖

(三）明確預案功能保障體系

主要設計了區域協同應災法律法規、法治化的全周期管理制度框架、應急聯動組織保障、地震災害風險評估一體化、地震災害監測速報預警一體化、互聯互通的應急指揮調度平臺、地震災害基礎信息共享、京津冀聯合演練機制、京津冀綜合防災減災規劃、基層應急能力建設和協作、區域巨災保險機制等相關內容。

結論與展望

《預案》研究編制期間，得到國家、京津冀三地應急、地震等相關部門的大力支持，為研究團隊提供了豐富的科研資料及業務幫助。北京市政府高度重視《預案》編制工作，將本項工作當作保障首都安全的重要政治任務，嚴格要求項目的實施與組織機制，先后三次組織三地應急部門和地震部門召開意見征詢會議，并邀請應急管理部地震和地質災害救援司領導出席會議指導預案編制工作。《預案》立足京津冀地區大震災害情景，突出屬地為主原則，明確了國務院和三地事權劃分，給出不同情景下的預案啟動機制，構建京津冀應急協同聯動指揮體系，梳理了三地應急協同救援與搶險各項任務時間節點銜接與響應流程，并對京津冀協同功能保障建設提出了建議，是我國地震災害區域省級政府間應急聯動首部專項預案。但是，由于本項目時間緊迫，京津冀地震巨災情景研究的深度與廣度還遠遠不夠，后續可在自然災害綜合風險普查數據成果基礎上做精確的情景構建分析，因此，當前《預案》屬于第一階段成果，還需進一步深化完善。建議繼續深入開展以下幾方面工作:

(一）深化協同機制，推進京津冀地區地震應急全面協同機制建設

目前完成的《預案》為三地大震應急協同提供了工作原則和基礎，建立了三地協同基本機制，還需要進一步深化完善相關協同機制，支撐《預案》的實施，保障京津冀地區地震災害風險聯防聯控機制建設。建議按照“1+1+3+N”即國家層面(京津冀地區重特大地震災害國家應急行動方案）、三地協同基本機制(京津冀地區大震災害應急專項預案）、三地地震應急預案(北京市地震應急預案、天津市地震應急預案、河北省地震應急預案）、專項協同機制體系，三地政府相關部門分工牽頭，按計劃推進，爭取在未來五年內完成。

(二）加強技術攻關，完善國內大震災害情景構建理論體系

大震災害情景研究涉及社會和環境的方方面面，當前的大部分地震災害情景研究尚處于碎片化階段，學科壁壘與技術壁壘依然存在，不利于對地震災害系統和災害應急系統的體系化研究。立足我國地震災害風險防治現狀，研究綜合性地震情景構建體系需求，鼓勵開展地震災害情景的重大攻關課題，對各類次生衍生災害的耦合機理、災情對城市運行狀態的影響機制、應急協同組織與實施理論等問題開展系統化深入研究，是我國地震災害情景構建理論體系建設的迫切任務。

(三）加強資金投入，鼓勵大震災害協同應急科技創新

隨著我國數字化城市與智能化應急平臺建設，基于量子通信、5G、區塊鏈、實時遙感監測、智能應急決策等技術的應急手段日新月異，未來“系統性災害風險日益突出，應急體系日趨扁平化”的趨勢越發顯著。面對挑戰與機遇，各級政府在災害應急技術創新方面應具備超前的戰略眼光，綜合布局地震應急協同的“產學研用”融合創新體系，全面提升應急協同監測預警、協同應急通信、協同災區管控、協同指揮決策等領域的現代化與信息化程度。