基于環(huán)境質(zhì)量改善的排污許可制改革實(shí)踐與思考

文_劉建 黃艷 侯興 江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院股份公司

1 背景與形勢(shì)

環(huán)評(píng)制度改革為排污許可證制度發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)。近年來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，為深化生態(tài)文明體制改革，補(bǔ)齊環(huán)境保護(hù)短板，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，把握“放管服”改革總體方向，我國(guó)深入開(kāi)展了環(huán)評(píng)制度改革。2016年，《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》為環(huán)評(píng)改革提供了路線圖。環(huán)評(píng)制度改革以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部已將原來(lái)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理、建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)審批、竣工環(huán)保驗(yàn)收和部門預(yù)審等四項(xiàng)行政許可精簡(jiǎn)為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批一項(xiàng)。同時(shí)，兩次修訂建設(shè)項(xiàng)目分類管理名錄，將部分環(huán)評(píng)表、登記表實(shí)行備案管理。另一方面強(qiáng)化了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)管，持續(xù)推進(jìn)由“重審批”向“重監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，對(duì)依法實(shí)施排污許可管理的排污單位，建立健全以排污許可制度為核心，環(huán)評(píng)和排污許可有機(jī)銜接的環(huán)境管理體系。

自1985年上海市開(kāi)始在黃浦江上游地區(qū)試行排污許可證制度以來(lái)，排污許可證制度在我國(guó)推行已有30余年歷史。在1989年第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，我國(guó)正式將排污許可制度確立為環(huán)境管理八項(xiàng)基本制度之一。排污許可證制度的實(shí)施對(duì)我國(guó)環(huán)境污染防治，規(guī)范企事業(yè)單位排污行為發(fā)揮一定的積極作用。但原排污許可證制度存在核心地位不突出、頂層設(shè)計(jì)不到位、“重發(fā)證輕監(jiān)管”，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重等問(wèn)題和不足，原排污許可證制度已不能滿足新形勢(shì)下我國(guó)對(duì)污染源管控需求，亟需改革和創(chuàng)新。

為從根本上改善環(huán)境質(zhì)量，我國(guó)采取了一系列措施來(lái)保障排污許可制的改革與實(shí)施。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“完善污染物排放許可制”；《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》均明確規(guī)定排污許可證制度，加大對(duì)無(wú)證排污懲罰力度。推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善已成為現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境管理的核心，控制污染物排放許可制為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的提供了重要制度保障。

2 我國(guó)排污許可制改革的主要成效

2.1 建立更廣泛的固定污染源管控范圍

《固定污染源排污許可分類管理名錄》按照遵循法律、覆蓋主要污染源和滿足各類環(huán)境管理需要原則劃定了納入固定污染源排污許可證的管控范圍。同時(shí)規(guī)定，屬于重點(diǎn)排污單位和污染物排放量符合規(guī)定的，也被納入排污許可證管控范圍。

雖然有研究人員對(duì)照第二次全國(guó)污染源普查定義的工業(yè)源范圍、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》《固定污染源排污許可分類管理名錄》，以行業(yè)小類為區(qū)分研究，發(fā)現(xiàn)排污許可名錄覆蓋范圍與按行業(yè)分布實(shí)現(xiàn)固定污染源的全覆蓋仍然存在差距，但改革后的排污許可證管控范圍較原我國(guó)各地試點(diǎn)，僅以重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)污染源為主的許可證核發(fā)范圍有了大幅擴(kuò)展，且排污許可分類管理名錄系本著輕重緩急、有序推進(jìn)和服務(wù)管理的理念制定的，基本滿足了現(xiàn)階段的管控需求。

2.2 基本形成固定污染源“一證式”管理核心制度

《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》明確了我國(guó)排污許可立法的基本方向和主要內(nèi)容。《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《排污許可管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)健全了排污許可制度法律體系。另外，生態(tài)環(huán)境部還建立了一套系統(tǒng)完備的技術(shù)支撐體系，滿足排污許可證的申請(qǐng)、核發(fā)與監(jiān)管等執(zhí)行實(shí)施。主要包括《排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》《污染防治可行技術(shù)指南》《排污單位自行監(jiān)測(cè)指南》《環(huán)境管理臺(tái)賬及排污許可證執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范》4類環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和排污單位編碼規(guī)則1個(gè)規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)等。

2.3 逐步扭轉(zhuǎn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)管理守法理念

作為固定污染源管理的核心制度，排污許可制度被法制化后，各方責(zé)任更加清晰明確，企事業(yè)排污單位不落實(shí)治污主體責(zé)任，污染源不能全面達(dá)標(biāo)排放，將受到嚴(yán)格的法律制裁和處罰。排污許可制要求企事業(yè)排污單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)申領(lǐng)排污許可證，并及時(shí)進(jìn)行申請(qǐng)內(nèi)容信息公開(kāi)，承諾嚴(yán)格執(zhí)行許可證規(guī)定排的污濃度、排污總量和污染控制措施等要求，加強(qiáng)自行監(jiān)測(cè)，自覺(jué)接受監(jiān)督檢查，排放情況發(fā)生變動(dòng)的及時(shí)向環(huán)保部門報(bào)告和說(shuō)明情況。改革后的排污許可制建立了從過(guò)程到結(jié)果的完整守法鏈條，推動(dòng)企事業(yè)單位從“要我守法”向“我要守法”意識(shí)的根本轉(zhuǎn)變。

3 存在問(wèn)題及改進(jìn)建議

3.1 深化全鏈條制度銜接，強(qiáng)化排污許可制核心

雖然我國(guó)基本建立了以排污許可制為核心的“一證式”污染源管控制度，也出臺(tái)了有關(guān)制度銜接的管理措施，但由于固定源環(huán)境管控涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、總量控制及環(huán)保稅等一系列制度，在建立全鏈條和聯(lián)動(dòng)化的制度銜接體系方面仍然存在一定的不足和障礙。

建議通過(guò)強(qiáng)化與環(huán)評(píng)制度的對(duì)接，進(jìn)一步強(qiáng)化許可證的事中和事后監(jiān)管，統(tǒng)一污染源源強(qiáng)核算方法，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響預(yù)測(cè)、環(huán)境質(zhì)量改善及總量管控措施的落實(shí)；通過(guò)建立與環(huán)境執(zhí)法制度銜接，有效推動(dòng)排污許可證“一證式”管理效果，提高監(jiān)管效率，明確監(jiān)管職責(zé)；通過(guò)打通排污許可證與環(huán)保稅的銜接，實(shí)現(xiàn)排污單位實(shí)際污染物排放量核算的數(shù)據(jù)共享共用，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等。

3.2 嚴(yán)格許可證證后監(jiān)管，發(fā)揮污染物控制能效

制度的效能發(fā)揮關(guān)鍵一環(huán)在于監(jiān)督管理。雖然我國(guó)已在頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)和推動(dòng)落實(shí)方面都取得了較好的進(jìn)展，但囿于制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，在排污許可證證后監(jiān)管方面仍然存在監(jiān)管技術(shù)規(guī)范不健全、執(zhí)法部門主體不清晰、監(jiān)察人員專業(yè)技能不足及企業(yè)重視度不強(qiáng)等問(wèn)題。

為充分發(fā)揮排污許可證污染物排放和環(huán)境污染防治管控能效，提升排污許可制作為環(huán)境管理的核心地位，建議盡快制定與排污許可證制度體系有機(jī)銜接的執(zhí)法規(guī)范制度，加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)快速提高一線執(zhí)法人員的排污許可證監(jiān)管能力，加大排污許可證的宣傳力度，錄制和播放排污許可證違法警示案例宣傳片，強(qiáng)化和提升排污單位的守法意識(shí)。

3.3 運(yùn)用大數(shù)據(jù)智能手段，優(yōu)化許可證信息平臺(tái)

我國(guó)排污許可證制度建立目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)固定污染源全覆蓋，但由于牽涉行業(yè)繁雜，企業(yè)數(shù)量眾多，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部按照先易后難、分級(jí)分類、有序推進(jìn)的原則開(kāi)展了排污許可制度組織實(shí)施。目前國(guó)家建設(shè)的排污許可證管理統(tǒng)一信息平臺(tái)仍然存在與其他環(huán)保管理制度銜接不暢、智能化不強(qiáng)、大數(shù)據(jù)運(yùn)用不夠等問(wèn)題。有相關(guān)專家針對(duì)排污許可證信息平臺(tái)建設(shè)優(yōu)化改善開(kāi)展了研究，提出信息平臺(tái)應(yīng)加強(qiáng)完善環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對(duì)接、建設(shè)與應(yīng)用，盡快完善排污許可證大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用，整合污染源監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、視頻監(jiān)控、執(zhí)行報(bào)告填報(bào)等制度體系，盡快實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮排污許可證對(duì)總量管控和環(huán)境質(zhì)量改善的設(shè)計(jì)初衷和目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

在推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量根本改善，滿足人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境需求的新形勢(shì)下，我國(guó)以極大的決心和力度積極推動(dòng)了控制污染物排放許可的制度改革，并付諸于實(shí)施落地。通過(guò)建立健全法律法規(guī)體系、技術(shù)支撐體系和工作機(jī)制，基本建立了滿足實(shí)際需求的體制機(jī)制，但該項(xiàng)制度效能作用的發(fā)揮，仍然需要在制度銜接、證后監(jiān)管和信息化應(yīng)用等方面進(jìn)一步加大改革力度，不斷完善制度體系，才能使之成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，才能真正通過(guò)排污許可證制度的實(shí)施實(shí)現(xiàn)污染物的總量控制，實(shí)現(xiàn)污染防治措施的有效落實(shí)。不斷增強(qiáng)企業(yè)持證排污自證清白的守法意識(shí)，全面落實(shí)排污者主體責(zé)任，持續(xù)提升環(huán)境治理能力和水平，從而加快改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。