最高人民檢察院內設機構改革述評

王鳳濤

2018年12月4日，中央正式印發《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規定》。最高人民檢察院黨組立即著手實施改革工作。同年12月24日，最高人民檢察院原業務部門的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員全部重新調整分配到第一至第十檢察廳，按照新的檢察權運行和檢察職能行使機制開展工作。(1)參見姜洪：《最高檢組建十個業務機構 突出系統性整體性重構性》，載《檢察日報》2019年1月4日。2019年1月3日，國務院新聞辦公室召開新年首場新聞發布會，最高人民檢察院檢察長、首席大檢察官張軍介紹了最高人民檢察院改革內設機構、全面履行法律監督職能有關情況并答記者問。(2)參見《國新辦舉行2019年首場新聞發布會 最高檢領導就內設機構改革答記者問》，載《檢察日報》2019年1月4日。最高人民檢察院內設機構改革正式拉開帷幕。這次內設機構改革被視為最高人檢察院恢復重建以來規模最大、調整最多、影響檢察全部職能發揮的一次改革。(3)參見《內設機構改革勢在必行恰逢其時》，載《檢察日報》2019年1月7日。回顧最高人民檢察院此次內設

機構改革，深刻領會內設機構改革基本內容，細致發掘諸多的改革推動因素，認真梳理改革取得的重大成就，展望內設機構改革的未來方向，對于做好內設機構改革方案實施工作，進而完善中國特色社會主義檢察制度具有啟發意義。

一、 最高人民檢察院內設機構改革的基本內容

最高人民檢察院內設機構改革既涉及檢察業務部門，也涉及綜合管理部門和綜合部門，但以檢察業務部門改革為主。在改革內容上，針對不同檢察部門的實際和檢察職能履行的需要，對于刑事檢察機構、民行檢察機構、公益訴訟檢察機構和未成年人檢察機構以及綜合管理部門和綜合部門分別采取了相應的改革策略。

一是重塑刑事檢察機構。將偵查監督廳、公訴廳、公訴二廳、刑事執行檢察廳等四個刑事檢察廳以及刑事申訴檢察廳的相關刑事申訴案件的辦理職能，檢察機關對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等14個罪名案件的偵查職能，重塑為負責普通刑事犯罪案件的第一檢察廳、(4)第一檢察廳為普通犯罪檢察廳。負責對法律規定由最高人民檢察院辦理的除第二、三、四檢察廳承辦案件以外的刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關立案監督、偵查監督、審判監督以及相關案件的補充偵查；辦理最高人民檢察院管轄的相關刑事申訴案件。負責重大刑事犯罪案件的第二檢察廳、(5)第二檢察廳為重大犯罪檢察廳。負責對法律規定由最高人民檢察院辦理的危害國家安全、公共安全犯罪，故意殺人、搶劫、毒品等犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關立案監督、偵查監督、審判監督以及相關案件的補充偵查；辦理最高人民檢察院管轄的相關刑事申訴案件；負責死刑復核法律監督工作。負責職務犯罪案件的第三檢察廳、(6)第三檢察廳為職務犯罪檢察廳。負責對法律規定由最高人民檢察院辦理的國家監察委員會移送職務犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關審判以及相關案件的補充偵查；辦理最高人民檢察院管轄的相關刑事申訴案件。負責經濟金融犯罪案件的第四檢察廳(7)第四檢察廳為經濟金融犯罪檢察廳。負責對法律規定由最高人民檢察院辦理的破壞社會主義市場經濟秩序犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關立案監督、偵查監督、審判監督以及相關案件的補充偵查；辦理最高人民檢察院管轄的相關刑事申訴案件。以及負責刑事執行檢察和司法人員職務犯罪偵查工作的第五檢察廳(8)第五檢察廳為刑事執行檢察廳。負責對監獄、看守所和社區矯正機構等執法活動的監督，對刑事判決、裁定執行、強制醫療執行、羈押和辦案期限的監督，羈押必要性審查；辦理罪犯又犯罪案；負責對法律規定由最高人民檢察院辦理的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正犯罪，以及按照刑事訴訟法規定需要由人民檢察院直接受理的其他重大犯罪案件的偵查。等五個刑事檢察廳。二是分設民行檢察機構。將民事行政檢察廳拆分為負責民事檢察工作的第六檢察廳(9)第六檢察廳為民事檢察廳。負責辦理向最高人民檢察院申請監督和提請抗訴的民事案件的審查、抗訴；承辦對最高人民法院民事訴訟活動的法律監督，對審判監督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議，對民事執行活動實行法律監督；開展民事支持起訴工作；辦理最高人民檢察院管轄的民事申訴案件。和負責行政檢察工作的第七檢察廳。(10)第七檢察廳為行政檢察廳。負責辦理向最高人民檢察院申請監督和提請抗訴的行政案件的審查、抗訴；承辦對最高人民法院行政訴訟活動的法律監督，對審判監督程序以外的其他行政審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議，對行政執行活動實行法律監督；辦理最高人民檢察院管轄的行政申訴案件。三是增設公益訴訟檢察機構和未成年人檢察機構。根據公益訴訟檢察工作和未成年人檢察工作的需要，設立負責公益訴訟檢察工作的第八檢察廳(11)第八檢察廳為公益訴訟檢察廳。負責辦理法律規定由最高人民檢察院辦理的破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的民事公益訴訟案件，生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域的行政公益訴訟案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的公益訴訟案件；負責對最高人民法院開庭審理的公益訴訟案件，派員出席法庭，依照有關規定提出檢察建議；辦理最高人民檢察院管轄的公益訴訟申訴案件。和負責未成年人檢察工作的第九檢察廳。(12)第九檢察廳為未成年人檢察廳。負責對法律規定由最高人民檢察院辦理的未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關立案監督、偵查監督、審判監督以及相關案件的補充偵查；開展未成年人司法保護和預防未成年人犯罪工作。四是整合職能調整或交叉重疊檢察機構。對于所行使的檢察職能已經調整或職能存在交叉重疊的檢察機構進行撤并。(1) 將控告檢察廳和刑事申訴檢察廳的申訴案件受理職能合并為負責控告申訴檢察工作的第十檢察廳。(13)第十檢察廳為控告申訴檢察廳。負責受理向最高人民檢察院的控告和申訴；承辦最高人民檢察院管轄的國家賠償案件和國家司法救助案件。(2) 司法體制改革領導小組辦公室整合到法律政策研究室。(14)法律政策研究室負責調查研究國家公布的與檢察工作有關的法律、法規、政策的執行情況，提出意見和建議，承辦有關檢察工作法律案的起草和相關法律法規的修改研究論證工作；承辦涉及檢察工作的司法協助協定、引渡條約、國際公約等文本草案的研究、談判工作；指導并組織開展檢察理論研究工作，對檢察工作適用法律問題提出司法解釋意見；負責司法體制改革綜合協調相關工作；承擔最高人民檢察院檢察委員會日常工作；承擔最高人民檢察院對臺事務工作。(3) 將新聞辦公室與辦公廳合并為辦公廳(新聞辦公室)。(15)辦公廳(新聞辦公室)負責機關文電、會務、機要、檔案、保密等工作；協助院領導處理檢察政務，組織協調院重要工作部署、重大決策的貫徹實施；起草審核相關文件文稿，管理秘書實務，處理檢察信息，編發內部刊物；負責人大代表聯絡工作和特約檢察員聯系工作；負責領導同志批辦事項督查工作；指導、協調、管理全國檢察機關新聞宣傳和輿論引導工作。(4) 巡視工作領導小組辦公室與檢務督察局合并為檢務督察局(巡視工作領導小組辦公室)。(16)檢務督察局(巡視工作領導小組辦公室)承擔對各級檢察機關執行法律、法規和最高人民檢察院規定、決定的情況進行督察；承擔檢察官懲戒委員會的具體工作；承擔內部審計工作；負責研究制定檢務督察工作有關政策；承擔最高人民檢察院黨組巡視工作領導小組日常工作。(5) 撤銷鐵路運輸檢察廳，其相關部分職能由其他檢察業務廳繼續行使。

辦公廳(新聞辦公室)、政治部、國際合作局、計劃財務裝備局、機關黨委和離退休干部局等六個內設機構(17)政治部負責本部門本系統思想政治工作和組織人事工作。政治部內設干部部(保留警務部牌子)、宣傳部、干部教育培訓部、辦公室。案件管理辦公室負責案件的統一受理流轉、辦案流程監控、涉案財物監管、法律文書監管、案件信息公開；統一組織辦案質量評查、業務考評和業務統計分析研判；組織指導人民監督員工作；負責業務信息化需求統籌，指導全國檢察機關統一業務應用系統的應用。國際合作局承擔全國檢察機關的對外交流合作和有關國際司法協助；承擔全國檢察機關與香港、澳門特別行政區聯系協助工作；承擔全國檢察機關涉外個案協查工作的管理；承辦最高人民檢察院與外國檢察機關合作協議或議定書的文本起草、談判及簽訂等對外協調、管理工作。計劃財務裝備局制定實施檢察機關財務和裝備規劃，編制最高人民檢察院支出規劃和部門預決算；負責最高人民檢察院本級財務管理、國有資產管理、政府采購等工作。機關黨委負責機關和在京直屬單位的黨群工作。離退休干部局負責離退休干部工作。整裝再出發，職能變化不大，各自發揮相應職能。

最高人民檢察院內設機構改革后，設置第一至第十檢察廳等十個檢察業務部門，設置辦公廳(新聞辦公室)、政治部、設置法律政策研究室、案件管理辦公室、國際合作局、檢務督察局(巡視工作領導小組辦公室)、計劃財務裝備局、機關黨委和離退休干部局等九個綜合行政管理部門或綜合業務部門，共設置十九個內設機構。

二、 最高人民檢察院內設機構改革的推動因素

檢察機關內設機構是檢察權運行的載體，內設機構設置體現檢察職能的要素，關乎檢察職能的實現。最高人民檢察院是最高檢察機關，領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作。最高人民檢察院內設機構改革對于地方檢察院而言具有示范和指導意義，是多重因素共同推動的結果。

(一) 表層因素：內設機構的錯綜復雜

最高人民檢察院與地方各級檢察院、東中西部檢察機關、同一地域不同省份檢察機關，同一省份省、市、縣三級檢察院，以及同級檢察院之間的內設機構數量、名稱、職能各不相同。各級檢察機關內設機構設置可謂五花八門。2016年8月，中編辦和最高檢聯合下發《省以下人民檢察院內設機構改革試點方案》，地方檢察機關內設機構改革探索正式啟動。地方檢察機關內設機構改革試點雖然積累了一定經驗，但同時也發現了一些問題。從各地內設機構改革進度看，部分地方檢察機關未將內設機構改革作為“必答題”，而是看作“選擇題”，采取“可答可不答的不答”的策略，導致各地內設機構改革進度不一。從各地內設機構改革層級看，有的分步實施，先在第一批司法體制改革試點基層檢察院試點，然后在部分市級院試點，最后結合兩級院的試點探索逐步在全省(區、市)推開，也有的是同時在省、市、縣三級院中的兩級或全省推開，但都將基層院作為改革的重點，省、市兩級院內設機構改革力度則相對有限。從各地內設機構改革重心看，很多地方對于內設機構改革方向和內在邏輯把握不準，糾結于內設機構的數量和名稱，怎樣把內設機構合并得數量少一些，名稱規整得時髦一些，似乎成了很多地方內設機構改革的重點。為了追求內設機構數量的減少，甚至將完全不相關的檢察部門合并在一起。機構設置不合理、名稱不統一、運行不規范問題，已經困擾、影響和制約了檢察業務工作的開展。(18)參見鄭赫南：《“重塑性”變革是如何出爐的：最高檢機關內設機構改革側記》，載《檢察日報》2019年1月15日。檢察機關機構改革試點情況，使得各地檢察機關逐漸認識到內設機構規范統一的重要性，普遍希望從頂層設計進行統一規范。這就要求最高人民檢察院以上率下統籌推進四級檢察院機構改革，(19)參見前引③，《檢察日報》文。在這種情況下，最高人民檢察院內設機構改革方案應運而生。

(二) 直接因素：檢察職能的重大調整

國家監察體制改革之前，由檢察機關行使職務犯罪偵查權。盡管憲法對于檢察機關的定位是國家的法律監督機關，并不局限于刑事法律監督領域，但實踐中檢察機關職能履行實際以刑事檢察為主。檢察工作重心集中在兩個方面：在偵查環節，職務犯罪偵查是重中之重。在機構設置上，行使偵查職能的“反貪污賄賂局”(反貪)和“反瀆職偵查局”(反瀆)成為檢察機關的拳頭部門。(20)“反貪局”比其他內設機構高半格，反貪局局長擔任檢察院黨組成員，有的地方由副檢察長兼任。在審查起訴環節，公訴職能則舉足輕重，成為檢察機關緊隨“反貪”“反瀆”部門的核心業務部門。刑事檢察職能在法律監督活動中占據較大比重，與之相應，刑事檢察部門在內設機構設置上一枝獨秀。比如，最高人民檢察院就設置有反貪污賄賂總局(下設反貪一局、反貪二局、反貪三局和反貪四局)和偵查監督廳、公訴廳、公訴二廳(死刑復核檢察廳)、刑事執行檢察廳、刑事申訴檢察廳等五個刑事檢察廳。無論從機構、編制還是人員配備上看，刑事檢察都可謂兵強馬壯，與之相比，民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察職能則相對薄弱，這三大檢察職能均由民事行政檢察廳行使，在機構、編制和人員配備上都無法與刑事檢察職能相提并論。未成年人檢察職能也沒有成立專門的檢察業務廳，相關職能由未成年人檢察工作辦公室這樣一個臨時機構行使。國家檢察體制改革之后，檢察機關職務犯罪偵防部門轉隸監察委員會，過度依賴刑事檢察造成的法律監督職能履行不全面、不充分、不平衡的問題暴露無遺。職務犯罪偵防部門轉隸監察委員會，對檢察機關而言既是挑戰也是機遇。挑戰在于，檢察機關傳統意義上所倚重的部門轉隸后，檢察機關需要重塑自身的機構與職能。機遇在于，這為檢察機關回歸憲法定位提供了契機。在這種情況下，通過改革內設機構實現法律監督工作的全面平衡充分發展，就成為最高人民檢察院工作的當務之急。

(三) 深層因素：司法責任制全面推行

在司法責任制改革推行之前，刑事檢察職能是檢察機關法律監督工作的重心。在司法行政化色彩濃厚的情況下，需要通過層層請示和逐級審批強化內部監督和管理，對刑事檢察機構進行“切段式”設置恰恰滿足了這種需要。每一段檢察權對應設置一個內設機構，每個內設機構行使的檢察權都是不完整的，在形式上容易形成一種“負責部門越多，內部監督越有力”的誤解。黨的十八大以來，黨中央高度重視司法體制改革，黨的十八屆三中全會和十八屆四中全會將完善司法責任制作為重要改革任務進行部署，以有效解決“審者不判、判者不審”的突出問題。2014年在7個省市先行試點，2015年擴大到18個省市區，2016年在全國普遍開展，司法責任制改革按照改革時間表和路線圖順利推進，2017年已全面推開司法責任制等改革。至此，檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類司法人員各歸其位、各司其職，堅持“誰辦案誰負責”，檢察官依法對案件質量終身負責的格局已經基本形成。隨著司法責任制改革深入推進，司法辦案專業化要求越來越高。檢察機關原有內設機構的設置與新型辦案機制之間的矛盾日益凸顯。(21)參見前引，鄭赫南文。在司法責任制改革前通過切割刑事檢察權來設置內設機構來滿足司法機關內部監督和行政化管理需要的做法，已經不符合全面落實司法責任制改革的需要，也失去了賴以生存的土壤。檢察權“切段式”設置所形成的辦案過程分段、辦案標準分段，導致檢察官缺乏專業化的辦案能力，(22)參見前引③，《檢察日報》文。與司法責任制的要求不相符合。通過內設機構改革提高司法專業化水平，成為落實司法責任制的必然要求。

(四) 根本因素：司法需求的深刻變化

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民的美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求也日益增長。(23)參見習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第11頁。這就要求檢察機關按照黨的十九大報告中提出的任務，在新時代滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高水平的司法需求。(24)參見前引②，《檢察日報》文。但檢察機關內設機構的設置與人民群眾的司法需求還不相適應。比如，刑事檢察機構分割設置，將一個完整的刑事檢察權切割為“偵查”“偵監(批捕)”“公訴”“刑事執行監督”若干部分，極大增加了檢察權的運行成本。再如，民事、行政和公益訴訟檢察部門籠統設置，最高人民檢察院和省級檢察院民事、行政和公益訴訟檢察基本上合而為一，市級檢察機關的民事、行政和公益訴訟檢察部門多與其他檢察部門合并辦公，大部分基層檢察機關都沒有單獨的民事、行政和公益訴訟檢察業務部門，民事、行政或公益訴訟檢察工作與人民群眾的需求還有很大差距。最高人民檢察院推進內設機構改革，就是要形成與時代大勢相適應的內設機構體系，滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高需求，提供符合人民群眾需要的檢察服務，(25)參見前引③，《檢察日報》文。滿足人民群眾在新時代的司法需求。

三、 最高人民檢察院內設機構改革的重大成就

最高人民檢察院內設機構改革實現了檢察權運行模式、檢察官角色和檢察職能的重塑，有助于落實司法責任制、節省司法資源、加強監督制約和強化保障人權，對于檢察機關更好地發揮法律監督職能將產生積極推動作用。

(一) 檢察權：從“切段式”到“三位一體”

在權力運行模式上，最高人民檢察院的檢察權長期采用“切段式”設置模式，這在刑事檢察權的配置上體現尤為明顯。刑事檢察權被切割為偵查權、偵查監督權、公訴權、刑事執行監督權、刑事申訴監督權等數段，每段檢察權在權力屬性上自成一體，在機構設置上各自獨立，在職能分工上交叉重合。一個完整的檢察權被切割得支離破碎，形成層層內部權力壁壘，難以形成制度合力。尤以偵查監督權與公訴權為甚。批捕由偵查監督部門檢察官負責，審查起訴由公訴部門檢察官負責。檢察官的大量精力耗費在做重復性勞動和內部溝通協調上，嚴重阻礙了檢察權的順利運行和整體效能的發揮。最高人檢察院內設機構改革后，改變了刑事檢察權的“切段式”設置模式，通過將整個檢察權進行重新優化整合，形成完整的刑事檢察權。

(二) 檢察機構：從“畸輕畸重”到“均衡設置”

最高人民檢察院內設業務機構設置存在“畸輕畸重”問題。在本輪內設機構改革前，刑事檢察機構設有5個廳，編制140多人，民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三項職能僅設一個廳，編制30余人。(26)參見史兆琨：《因勢而謀繼往開來的“全面重塑”：最高檢恢復重建以來內設機構改革變遷啟示錄》，載《檢察日報》2019年1月15日。刑事檢察機構按照切割刑事檢察權的模式設置，每段刑事檢察權都要設置相應的內設機構，分別設置刑事偵查、偵查監督、公訴、刑事執行檢察、刑事申訴檢察等若干檢察部門，檢察權切割得越零碎，刑事檢察機構就越多。民行檢察部門根據案件性質設置，按照民事案件和行政案件的案件性質設置檢察部門且采用民行合署模式。未成年人檢察部門按照案件類型設置，未成年人案件無論是民事案件還是刑事案件均由未成年人檢察部門管轄。刑事檢察機構的切割設置導致刑事檢察部門在機構數量、規模和人員配備上遠超過其他業務部門。最高人民檢察院本輪內設機構改革主要根據案件性質和案件類型設置業務部門，改變了內設機構設置畸輕畸重的局面，更加注重刑事、民事、行政和公益訴訟檢察部門的均衡設置。

(三) 檢察官：從“殘缺不全”到“完整無缺”

檢察權的切段導致了檢察官的不完整性，每位檢察官只負責檢察工作的一個環節，受辦案環節的局限，檢察官只能關心自己負責的那一段職能。出庭幾乎成了公訴部門檢察官的專利，這導致除承擔公訴職能的檢察官外，大量檢察官沒有出庭的機會，不熟悉整個訴訟流程，不了解需要重點掌握的業務知識，也沒有動力去學習庭審中需要的檢察業務。久而久之，檢察官知識儲備碎片化、辦案能力單一化、庭審流程陌生化，很多檢察官甚至畏懼出庭，這不利于培養革命化、正規化、專業化、職業化檢察隊伍和檢察人才。本輪內設機構改革后，從引導偵查到批捕再到公訴，一件案件從提前介入到進入檢察機關再到訴出去，再到刑事申訴檢察，都由同一名檢察官負責。如此一來，無論是刑事檢察部門、民事檢察部門、行政檢察部門還是公益訴訟檢察部門的檢察官，每名檢察官都有出庭的機會，可以得到全方位的鍛煉和業務能力的提升，都是完整意義上的檢察官，都可能成為在自己業務領域頂級的法治人才，從而極大地提高檢察官隊伍的革命化、正規化、專業化、職業化水平。

(四) 檢察職能：從“唯刑論”到“全面法律監督”

檢察職能是堅持“唯刑論”還是實行“全面法律監督”，自20世紀50年代后期起在理論上一直有不同見解，(27)參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第385頁。在實踐中表現為以刑事檢察為重心。(28)以至于很多法律人一提到檢察院就將其視為刑事檢察機關，甚至很多檢察院工作人員潛意識中也存在這種錯誤認知。但刑事檢察終究無法涵蓋法律監督職能的全部，民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察功能日趨凸顯。從法院的案件數量上看，民事案件往往能夠達到法院案件總量的絕對多數，刑事案件只占其中的一小部分。(29)2018年，最高人民法院受理案件34794 件，審結31883 件，地方各級人民法院受理案件2800 萬件，審結、執結2516.8 萬件。其中，各級人民法院審結一審刑事案件119.8 萬件。參見周強：《最高人民法院工作報告：二〇一九年三月十二日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《人民日報》2019年3月20日。檢察機關受理的民事申訴信訪案件量已經超過刑事申訴信訪案件量，在信訪案件總量中的占比上升趨勢明顯。(30)參見前引，史兆琨文。本輪內設機構改革改變了檢察機關刑事、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察配置模式不統一的局面，改變了檢察機關以刑事檢察為重心導致的刑事檢察一股獨大而民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察偏居一隅的現象，形成了刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四位一體”和全面協調充分發展的檢察格局，使檢察機關真正回歸法律監督機關的憲法定位。

(五) 司法責任：從“無從追究”到“終身負責”

在每個檢察官只負責刑事偵查、批捕、審查起訴、出庭公訴、刑事執行監督、刑事申訴監督等程序一個環節的情況下，理論上檢察官對自己負責的那部分事項負責，實際上每個環節檢察官對自己的行為對最終案件結果的影響及其內在的因果關系模糊不清。負責批捕的檢察官會認為自己只是負責批捕不負責起訴，負責公訴的檢察官會認為自己只是負責公訴不負責批捕，以此類推，各環節參與案件的檢察官只承擔“一段”司法責任，似乎人人有責，但人人有責的結果往往是人人無責，最終難以追究辦案人員在冤假錯案中的司法責任。本輪內設機構改革后，一類刑事檢察業務，由同一個機構、辦案組和主辦檢察官辦到底，負責批捕的檢察官同時負責審查起訴，(31)參見姜洪：《全面貫徹習近平總書記重要講話精神 推動各項法律監督工作全面協調充分發展》，載《檢察日報》2019年1月18日。每個檢察官在案件結果中發生的作用和應當承擔的責任一目了然。完整的檢察權對應著完整的司法責任，一旦發生冤假錯案可以順藤摸瓜，查明和追究相關責任人的司法責任，不存在推諉扯皮、推卸責任和法不責眾的問題，從而真正將司法責任制落到實處。

(六) 司法資源：從“重復勞動”到“優化配置”

在批捕、審查起訴、公訴、刑事執行監督、刑事申訴等檢察職能由偵監、公訴、刑事執行、刑事申訴等多個部門的多名檢察官分別執行的情況下，很多前后相繼的審查活動在形式上沒有交集。這就導致前一位檢察官做過的有些工作，后一位檢察官在履職過程中還要重復一遍，大量重復勞動。比如，負責批捕的檢察官以較低的證明標準審查的證據，負責公訴的檢察官還要以較高的證明標準再審查一遍，負責批捕的檢察官訊問過的犯罪嫌疑人，負責公訴的檢察官可能還要重復訊問。由于多數案件并不屬于疑難復雜的刑事案件，很多出于辦案考量的重復勞動更顯多余，造成司法資源的浪費。本輪內設機構改革后，一類案件由一個機構、一個辦案組、一名檢察官負責，統一履行立案監督、偵查監督、審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、補充偵查、審判監督以及辦理相關案件的申訴等職能，(32)參見前引，史兆琨文。內設機構改革后這些檢察職能不再由多個部門的多名檢察官分別進行，而是由同一個部門的同一名檢察官負責，不但節省了司法資源和檢察官的辦案時間，而且提高了辦案效率、優化了司法資源配置。

(七) 內部制約：從“名不副實”到“名副其實”

刑事檢察職能切割為數段并由不同的內設機構行使，特別是批捕和公訴分別由偵監部門和公訴部門行使，由兩名檢察官負責，這被視為“雙重監督”的具體形式。“雙重監督”在理論上追求的是內部監督制約，但監督效果卻并不理想。監督的效果與監督者的數量并不必然成正比，所謂“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”，兩個人分別進行監督并不必然比一個人集中監督更好。實踐也證明，“捕訴分離”很容易造成批捕與公訴兩個部門的辦案流程“你捕你的，我訴我的”，互不通氣的情況。很多地方檢察機關包括最高人民檢察院兩個部門往往都是由同一位副檢察長分管，不難想象這個內部制約的效果會怎樣。(33)參見前引②，《檢察日報》文。這樣的內設機構設置模式，監督制約有限卻內部耗損嚴重，分工有余而配合不足，白白增加了檢察權運行的溝通協調成本。本輪內設機構改革后，批捕和公訴由同一個部門的同一名檢察官行使，這仍然是前后相繼的兩項權力，并不意味著批捕就被公訴吞并了，或監督環節減少了，監督環節并沒有絲毫的減少。只是行使批捕權的檢察官同時承擔這個案件的公訴職能，批捕與公訴兩項權力還是分別行使，因此仍然是對偵查活動進行雙重監督，不但不會導致監督力度削弱，反而因為節省了不同部門之間的溝通協調成本，實現了“1+1>2”的效果。

(八) 偵查監督：從“前后脫節”到“無縫銜接”

刑事偵查監督是檢察機關法律監督職能的重要載體。(34)參見沈丙友：《公訴環節的偵查監督功能探究》，載《深化依法治國實踐背景下的檢察權運行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》，2018年。內設機構改革前，偵查監督部門和公訴部門均承擔著一定的偵查監督職能。(35)參見高揚捷等：《偵查監督階段證據收集指引研究》，載《深化依法治國實踐背景下的檢察權運行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》，2018年。偵查部門的偵查監督職責主要體現在立案監督、偵查活動監督和審查逮捕，(36)參見方潔等：《改革背景下偵查監督工作的發展與完善》，載《深化依法治國實踐背景下的檢察權運行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》，2018年。公訴部門的偵查監督職責則主要體現在審查起訴環節。(37)參見前引，沈丙友文。由于偵監和公訴部門各干各的，難以實現信息的實時共享。偵查監督部門完成逮捕申請的審查后，無論是否決定批捕其任務都已完成，到偵查機關將案件移送審查起訴還有一段時間。雖然根據刑事訴訟法第94條的規定，公安機關如果發現對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當的，有權撤銷或者變更。公安機關釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應當通知原批準的人民檢察院。但實踐中公安機關并不總是通知或及時通知檢察機關，這時不僅偵監部門并不知情也不關心后續環節，而且，只要公安機關還沒有將案件移送審查起訴，公訴部門通常同樣無從知曉相關情形，無法及時進行監督，這段時間很容易出現監督空白。本輪內設機構改革后，批捕和公訴由同一名檢察官行使，實現了批捕和公訴兩個階段信息享有者的合二為一。檢察官對于不批捕的案件的具體情況都有清晰的把握，對于那些應當移送審查起訴，而偵查機關并未移送或者偵查機關移送審查起訴時發現其隨意變更強制措施而未通知或未及時通知的，都可以進行實時監督，從而實現批捕與公訴兩個環節偵查監督的無縫銜接。

(九) 引導偵查：從“力不從心”到“游刃有余”

在本輪內設機構改革前，承擔批捕職能的檢察官采用的證明標準低于公訴標準，而且并不出庭公訴，不了解法庭對案件證據的要求，更不具有形成比偵查機關更高業務素養的條件，很難具備較強的引導偵查能力。即便提前介入案件偵查，由于掌握的證明標準較低，負責批捕的檢察官認為符合證明標準的證據，到了公訴階段往往達不到法定的證明標準，難以給偵查機關提出富有建設性的意見，偵查機關自然不會太在意提前介入案件偵查的檢察官給出的偵查建議，因此負責批捕的檢察官在偵查階段基本處于邊緣狀態。本輪內設機構改革后，負責批捕的檢察官同時是出庭支持公訴的檢察官，對于法庭對證據的審查和認定了如指掌，可以極大提高檢察官的業務素養，與偵查機關相比，在證據收集、甄別、認定上技高一籌，從而形成了自己的業務優勢，有能力對偵查活動進行引導。偵查機關也樂于接受檢察機關的偵查引導，因為提前解決偵查階段存在的問題，要比事后補充偵查或證據被作為非法證據排除好得多。檢察官通過及時介入案件偵查，結合相應的證明標準和庭審要求，引導偵查機關嚴格按照法律規定的程序和標準收集證據，則可以有效防范偵查行為違法、提高偵查質量、提高訴訟效率、優化配置偵查資源。

(十) 權利保障：從“居于次位”到“并駕齊驅”

檢察官對逮捕和公訴證明標準的選擇是在對“懲罰犯罪”與“保障人權”進行取舍。“捕訴分離”的情況下，逮捕的標準明顯低于公訴，形式上是在層層過濾，實際上通過較低的證明標準盡可能地將犯罪嫌疑人控制起來，“懲罰犯罪”處于優先的位置上，“保障人權”則退居其次。本輪內設機構改革后，將如何在“懲罰犯罪”和“保障人權”之間取舍的權力賦予同一名檢察官，由檢察官在逮捕標準和公訴標準之間作出選擇。如果更靠近逮捕的較低證明標準，就會降低犯罪嫌疑人逃跑的風險，但會增加公訴失敗的風險。反之，雖然會增加犯罪嫌疑人逃跑的風險，但會降低公訴失敗的風險。權利保障從“居于次位”的地位上升到與權利保障“并駕齊驅”的地位，由檢察官在同一個平臺上對嫌疑人逃跑風險和公訴成功率的成本收益進行比較，并結合案件事實和法律規定，在逮捕和公訴證明標準中選擇一個最佳點，作出是否批準逮捕的決定，從而達到一種實現社會總收益最大化的最佳狀態。

四、 最高人民檢察院內設機構改革的遠景展望

推動未來建設需要觀察現狀和遠景，對未來進行盡可能準確地預測、估計甚至估算。(38)參見[德]尼采：《論道德的譜系：一篇論戰檄文》，周弘譯，生活·讀書·新知三聯書店2017年版，第48頁。最高人民檢察內設機構改革作為一項與時俱進的事業，根據檢察職能發揮和司法實踐需要，遵循司法規律，適時深化內設機構改革，(39)《2018—2022年檢察改革工作規劃》提出，推動檢察機關內設機構改革，健全和規范檢察機關組織機構，落實省以下地方檢察機關人財物統一管理改革要求，構建科學高效的檢察組織體系。參見《最高人民檢察院關于印發〈2018—2022年檢察改革工作規劃〉的通知》，載《中華人民共和國最高人民檢察院公報》2019年第2期。推動未來檢察事業的不斷發展，是最高人民檢察院內設機構建設的必由之路。

(一) 細化民事檢察機構

最高人民檢察院本輪內設機構改革單設第六檢察廳一個民事檢察廳，與當前檢察機關的職責使命、民事法律監督的實踐需要和民事檢察人才儲備情況是相適應的。當前民事檢察工作中心和重點就是補短板、強弱項。(40)參見姜洪：《牢記對黨和人民的承諾 全面平衡充分履行法律監督職責》，載《檢察日報》2018年10月30日。但民事案件在法院案件總量中的比重遠遠超過刑事案件和行政案件，隨著民事檢察事業的發展，優化民事檢察機構的分工和設置，在做強的基礎上做優民事檢察，形成更為專業的民事檢察機構將是必然趨勢。根據民事案件的類型，在第六檢察廳一個民事檢察廳基礎上，可以增設四個民事檢察廳，(41)最高人民檢察院現有的十個檢察廳的命名規則，采取的是按照機構序列通排的方式，這種方式在十個檢察廳的情況下是完全可取的。但隨著檢察廳的增設，為了便于識記和明確各業務部門的職能分工，可考慮根據案件性質單獨排序，即刑事檢察一廳、刑事檢察二廳、刑事檢察三廳、刑事檢察四廳、刑事檢察五廳，民事檢察一廳、民事檢察二廳、民事檢察三廳、民事檢察四廳、民事檢察五廳等。形成負責普通民事案件的民事檢察一廳、(42)民事檢察一廳，為普通民事案件檢察廳。負責辦理向最高人民檢察院申請監督和提請抗訴的人身權利、勞動爭議、房地產及相關合同、農村承包合同等民事案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的人身權利、勞動爭議、房地產及相關合同、農村承包合同等民事訴訟活動的法律監督，對審判監督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對人身權利、勞動爭議、房地產及相關合同、農村承包合同等民事案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的人身權利、勞動爭議、房地產及相關合同、農村承包合同等案件的民事申訴案件。負責商事糾紛案件的民事檢察二廳、(43)民事檢察二廳，為商事糾紛案件檢察廳。負責辦理向最高人民檢察院申請監督和提請抗訴的第一、二審合同、公司、證券、保險、票據等商事糾紛案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的第一、二審合同、公司、證券、保險、票據等商事糾紛案件等民事訴訟活動的法律監督，對審判監督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對第一、二審合同、公司、證券、保險、票據等商事糾紛案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的第一、二審合同、公司、證券、保險、票據等商事糾紛案件的民事申訴案件。負責知識產權案件的民事檢察三廳、(44)民事檢察三廳，為知識產權案件檢察廳。負責辦理向最高人民檢察院申請監督和提請抗訴的第一、二審知識產權及競爭糾紛案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的第一、二審知識產權及競爭糾紛案件等民事訴訟活動的法律監督，對審判監督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對第一、二審知識產權及競爭糾紛案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的第一、二審知識產權及競爭糾紛案件的民事申訴案件。負責婚姻家庭案件的民事檢察四廳(45)民事檢察四廳，為婚姻家庭案件檢察廳。負責辦理向最高人民檢察院申請監督和提請抗訴的婚姻家庭等案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的婚姻家庭等案件民事訴訟活動的法律監督，對審判監督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對婚姻家庭等案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的婚姻家庭等案件的民事申訴案件。和負責涉外民商事案件的民事檢察五廳(46)民事檢察五廳，為涉外民商事案件檢察廳。負責辦理向最高人民檢察院申請監督和提請抗訴的第一、二審涉外涉港澳臺民商事案件和海事、海商案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的第一、二審涉外涉港澳臺民商事案件和海事、海商案件民事訴訟活動的法律監督，對審判監督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對第一、二審涉外涉港澳臺民商事案件和海事、海商案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的第一、二審涉外涉港澳臺民商事案件和海事、海商案件的民事申訴案件。共同發揮民事檢察職能的內設機構格局。

(二) 分設公益訴訟檢察機構

在公益訴訟檢察的起步階段，公益訴訟案件類型和數量相對有限，民事訴訟法、行政訴訟法、英雄烈士保護法、未成年人保護法等規定的檢察公益訴訟案件范圍主要集中在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護、未成年人保護等領域，在這種情況下民事公益訴訟檢察和行政公益訴訟檢察職能可以由一個檢察廳行使。但鑒于民事和行政公益訴訟案件的特殊性和重要性，公益訴訟案件的范圍在不斷擴大，黨的十八屆四中全會后，中央層面的一些重要文件都包含了公益訴訟的內容，有待通過修訂相關法律來落實。(47)2016年12月18日，《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》印發，其中指出“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”。在中央深改委審議通過的設立互聯網法院的方案中，也有互聯網法院可以受理“檢察機關提起的互聯網公益訴訟案件”的規定。參見于瀟：《最高檢：對檢察公益訴訟案件范圍做審慎、積極探索》，載“中華人民共和國最高人民檢察院網”，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403465.shtml，最后訪問日期：2019年6月7日。隨著各方面條件的逐步成熟，公益訴訟案件的范圍將逐步擴大，(48)《不斷創新發展 形成檢察公益訴訟新格局：最高人民檢察院通報2018年檢察公益訴訟工作情況》，載《最高人民檢察院新聞發布會(2018)》，中國檢察出版社2019年版，第303頁。公益訴訟案件的數量將日益增加，這就需要對公益訴訟檢察機構的職能進行細分，將現在負責公益訴訟檢察案件的第八檢察廳分設為兩個檢察廳，即負責民事公益訴訟案件的公益訴訟檢察一廳(49)公益訴訟檢察一廳，為民事公益訴訟檢察廳。負責辦理法律規定由最高人民檢察院辦理的破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的民事公益訴訟案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的公益訴訟案件。負責對最高人民法院開庭審理的民事公益訴訟案件，派員出席法庭，依照有關規定提出檢察建議。辦理最高人民檢察院管轄的民事公益訴訟申訴案件。和負責行政公益訴訟案件的公益訴訟檢察二廳。(50)公益訴訟檢察二廳，為行政公益訴訟檢察廳。負責辦理法律規定由最高人民檢察院辦理的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域的行政公益訴訟案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的公益訴訟案件。負責對最高人民法院開庭審理的行政公益訴訟案件，派員出席法庭，依照有關規定提出檢察建議。辦理最高人民檢察院管轄的行政公益訴訟申訴案件。

(三) 增設跨行政區劃檢察機構

跨行政區劃檢察院改革正在北京和上海兩地試點。雖然尚未獲得人民檢察院組織法的立法確認，但北京市人民檢察院第四分院和上海市人民檢察院第三分院的改革試點正在有條不紊地進行。跨行政區劃檢察院改革的趨勢將是構建與行政區劃檢察院平行設置的跨行政區劃檢察院系統，在地方設置跨行政區劃檢察院，辦理跨行政區劃案件，(51)參見王鳳濤：《跨行政區劃檢察院的組織結構》，載《時代法學》2018年第4期。在最高人民檢察院設置“跨行政區劃檢察廳”作為跨行政區劃檢察院的對口部門，指導辦理全國跨行政區劃案件。因此，在最高人民檢察院新一輪內設機構改革過程中，就體現為結合跨行政區劃檢察院的改革進程，適時增設負責跨行政區劃檢察工作的跨行政區劃檢察廳。(52)跨行政區劃檢察廳負責辦理向最高人民檢察院申請法律監督和提請抗訴的跨行政區劃民商事案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的跨行政區劃民商事案件的民事訴訟活動的法律監督，對審判監督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對跨行政區劃民商事案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的跨行政區劃民商事案件的民事申訴案件。

(四) 組建執行檢察機構

最高人民檢察院內設機構中，刑事執行檢察部門一直是檢察機關內設機構的重要組成部分，民事、行政、公益訴訟執行檢察職能的發揮則非常有限。本輪內設機構改革后，刑事執行檢察職能放在第五檢察廳，民事執行法律監督職能放在第六檢察廳——民事檢察廳，行政執行法律監督職能放在第七檢察廳——行政檢察廳，公益訴訟執行法律監督職能放在第八檢察廳——公益訴訟檢察廳。事實上，在民事、行政、刑事、公益訴訟四類案件中，“執行難”問題更多的存在于民事案件、行政案件和公益訴訟案件中，受到的詬病和引起的關注也最多，這應當成為法律監督的重點，卻恰恰沒有專門的檢察部門進行監督。民事執行檢察、行政執行檢察和公益訴訟執行檢察工作沒有單獨的檢察部門，造成民事執行、行政執行和公益訴訟執行檢察工作沒有行使單獨檢察職能的地位，相關案件法律監督功能的發揮非常有限。這在民事執行檢察、行政執行檢察、公益訴訟執行檢察的起步階段可以理解，但隨著執行法律監督制度的發展，這種局面則應當逐漸改變。具體而言，就是要組建“執行檢察總局”，作為執行法律監督的專門機構，機構規格較普通內設機構“高半格”(副部級)。(53)參見王鳳濤：《最高人民檢察院執行檢察總局設置之探討》，載《司法改革論評》2020年第1輯，廈門大學出版社2021年版。在此基礎上，根據執行案件的類型，在執行檢察總局內，對執行檢察部門進行分設，設置執行檢察一局——刑事執行檢察局、(54)執行檢察一局，為刑事執行檢察局。負責對監獄、看守所和社區矯正機構等執法活動的監督，對刑事判決、裁定執行、強制醫療執行、羈押和辦案期限的監督，羈押必要性審查。辦理罪犯又犯罪案。執行檢察一局與刑事檢察五廳的分工在于，刑事檢察五廳為自偵犯罪檢察廳，負責對法律規定由最高人民檢察院辦理的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正犯罪，以及按照刑事訴訟法規定需要由人民檢察院直接受理的其他重大犯罪案件的偵查。執行檢察二局——民事執行檢察局、(55)執行檢察二局，為民事執行檢察局。負責對法院等民事執法活動的監督；負責民事判決、裁定等執行活動的監督。執行檢察三局——行政執行檢察局(56)執行檢察三局，為行政執行檢察局。負責對法律規定由最高人民檢察院辦理的對行政執行活動合法性的監督；負責對法院行政判決、裁定等執行活動的監督。和執行檢察四局——公益訴訟執行檢察局。(57)執行檢察四局，為公益訴訟執行檢察局。負責法律規定的由最高人民檢察院辦理的對涉公益的行政執法活動合法性的監督；負責對法院民事和行政公益訴訟判決、裁定等執行活動的監督。

中國檢察機關正處于轉型升級的歷史機遇期。最高人民檢察院未來可以通過新一輪內設機構改革，形成負責控告申訴檢察工作的控告申訴檢察廳、負責普通刑事犯罪案件的刑事檢察一廳、負責重大犯罪案件的刑事檢察二廳、負責職務犯罪案件的刑事檢察三廳、負責經濟金融犯罪案件的刑事檢察四廳、負責司法人員職務犯罪偵查工作的刑事檢察五廳等五個刑事檢察廳，負責普通民事案件的民事檢察一廳、負責商事糾紛案件的民事檢察二廳、負責知識產權案件的民事檢察三廳、負責婚姻家庭案件的民事檢察四廳、負責涉外民商事案件的民事檢察五廳等五個民事檢察廳，負責行政案件的行政檢察廳，負責民事公益訴訟案件的公益訴訟檢察一廳和負責行政公益訴訟案件的公益訴訟檢察二廳兩個公益訴訟檢察廳，負責未成年人檢察工作的未成年人檢察廳、負責跨行政區劃檢察工作的跨行政區劃檢察廳，以及負責執行檢察工作的執行檢察總局(包括負責刑事執行檢察工作的執行檢察一局、負責民事執行檢察工作的執行檢察二局、負責行政執行檢察工作的執行檢察三局和負責公益訴訟執行檢察工作的執行檢察四局)，共“十五廳一總局”的檢察業務部門總體布局，構建民事檢察、刑事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察、跨行政區劃檢察和執行檢察“六大檢察”全面協調充分發展的格局。